《济南市人民政府办公厅关于加快学前教育改革发展的实施意见》政策解读

9月19日，济南市政府办公厅印发了《关于加快学前教育改革发展的实施意见》（济政办字【2018】68号，以下简称《意见》）。现就有关政策解读如下：
　　一、制订背景
　　人生百年，始于幼学。党的十九大提出“办好学前教育”，实现“幼有所育”的战略部署。省政府办公厅《关于加快学前教育改革发展的意见》，把增强社会和群众对学前教育的获得感，作为新时代发展学前教育的核心任务。市委、市政府高度重视学前教育，明确要求发挥区县政府的主体责任，加大对学前教育的投入，加强对幼儿园管理和教师队伍建设，办好人民满意的学前教育。

2011年开始，市教育局围绕解决学前教育资源不足、群众“入园难”“入园贵”等痛点问题，明确了“以落实政府主体责任为总抓手，以加大普惠性幼儿园建设为关键，推动学前教育全面发展”的工作思路，通过实施两期学前教育行动计划，学前教育事业得到了健康快速发展。全市学前三年毛入园率超过95.5%，形成了“政府主导，社会参与，公办与民办协调发展”的办园格局，社会普遍关注的“入园难”“入园贵”问题得到有效缓解。经过努力，幼儿园小而散的发展格局得以扭转，基本实现了规模发展，办园效益不断提高。2011-2017年，全市共投入资金30多亿元，用于新建、改扩建及提升幼儿园近700处，增加学位13万余个。幼儿园从2012年的1354所发展到2018年的1482处，教职工从1.7万余人增加到2.81万余人，在园幼儿从15.76万余人增加到21.96万余人。专任教师从0.97万余人增加到1.7万余人，专任教师专科以上学历从0.69万余人增加到1.37万余人。

但总体上，学前教育投入不足、区域性普惠性资源不足、区域性供需矛盾突出、教师队伍建设滞后等问题依然存在。特别是随着全面二孩政策实施、城镇化进程加快以及外来人员数量增多，学前教育资源不足的问题更加凸显，需要进一步切实加大改革推进力度，不断扩充普惠性学前教育资源，增强社会对学前教育的获得感和幸福感。
　　二、编制目的
　　落实国家和省政府的部署，引导和扶持幼儿园面向社会提供普惠性学前教育服务，推动普惠性幼儿园规范化发展。政策的核心是要切实做到“三个有”，即通过加快普惠性学前教育资源建设，增加普惠性学前教育资源供给，减轻幼儿家长经济负担，使群众有获得感；通过实施生均经费补贴政策，引导民办幼儿园提供普惠服务，使民办园举办者有积极性；通过规范办园行为，加强教师队伍建设，能够让更多的幼儿接受有质量的学前教育。
　　三、制订过程
　　5月25日，《山东省人民政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》（鲁政办字【2018】71号）正式向社会发布。市教育局局高度重视《实施意见》编制工作，成立了编制工作领导小组。在编制过程中，多次反复征求区县意见，同时，先后与威海、淄博、烟台等地市交流，与南京等省会城市沟通，向省教育厅就相关问题请示，在组织调研、学习研究先进省份做法经验基础上，形成了《关于加快我市学前教育改革发展的实施意见》（征求意见稿），于6月11日向相关单位征求意见，期间反复与市编办、综治、财政、国土、规划、公安、城乡建设委、法制办等21个部门进行多次会商，充分吸纳各方意见、充分论证，进一步修订完善，并于7月13日正式完成会签，达成一致意见。8月20日，市政府第40次常务会审议通过。8月21日，向市深改办提交审议报告，并报市政府办公厅，经修改后，形成印发稿并向社会公布。
　　四、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持学前教育公益普惠的发展方向，坚定不移、持续推进学前教育改革发展，努力回应人民群众接受良好学前教育的期盼，在幼有所育上不断取得新进展。到2020年，全市3-5岁儿童入园率达到95.5%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上；学前教育财政性经费保障能力显著增强，幼儿园教师学历层次和专业水平进一步提高；幼儿园办园行为普遍规范，小学化现象基本消除；基本建成广覆盖、保基本、促公平、有质量的学前教育公共服务体系。

五、主要任务及政策点

《意见》提出了七项主要任务。第一，健全管理体制，落实发展责任。第二，加快幼儿园建设，增加资源供给。第三，实施多元化学位供给，支持民办幼儿园发展。第四，加大财政投入，完善经费保障机制。第五，加强队伍建设，提升教师专业素养。第六，加强教育引导，提升科学育儿水平。第七，强化监督管理，规范办园行为。

我市提出的政策点集中在第二部分主要任务，主要有15个方面：

一是科学制定发展规划。结合本地实际，统筹考虑城镇化进程、人口变化趋势等因素，以区县为单位做好2018-2020年学前教育发展规划和幼儿园总体布局规划（各县应吸收教育行政主管部门进入城乡规划委员会），将幼儿园建设纳入城乡公共服务设施配套建设规划、控制性详细规划和居住区规划，确定每所幼儿园的具体位置、四至范围、建设规模和完成时限。幼儿园布局建设规划要以区县政府名义公布，接受社会各界监督。

二是实施城镇幼儿园建设工程。提高城镇居住区配套幼儿园配建标准，每3000-5000人口设置一所6班以上幼儿园。规模不足3000人口的居住区，规划部门应实施区域统筹，合理规划幼儿园配建项目。《济南市中心城基础教育设施三年建设规划》（济政字〔2018〕61号）覆盖区域，要严格按规划执行。配套幼儿园建设用地，符合《划拨用地目录》的，应按划拨方式供应。市规划部门应明确学前教育设施规模用地面积、四至范围；区县教育主管部门应审核确认学前教育设施办园规模、建设内容和建设要求。对捆绑教育设施的招拍挂地块，市国土资源局应在土地出让方案及土地出让合同中明确土地竞得者义务，在招拍挂出让土地时将“开发单位出资代建教育设施，建成后无偿移交教育行政主管部门”等内容列入招拍挂出让条件，成交后写入国有建设用地使用权出让合同，开发单位与教育行政主管部门签订代建协议。土地出让后，土地竞得人与区县教育主管部门签订教育设施建设移交协议，明确“建成并验收合格后3个月内无偿移交区县教育主管部门”的内容。国土资源、规划、城乡建设、教育部门应确保由开发企业代建的学前教育设施同步供地、同步设计、同步报批、同步建设、同步验收。分期开发的项目应将配套幼儿园安排在首期建设。捆绑代建教育设施的房地产开发项目综合验收时，须与首期商品房同步完成教育设施建设，未同步完成建设的，市城乡建设部门不予办理开发项目综合验收备案手续，市国土资源局不予办理房屋不动产登记。支持各级政府投资建设配套幼儿园，明确配套幼儿园投资来源为当地政府的，由当地政府或由其委托国有投资平台组织实施项目建设，建成并验收合格后移交当地教育行政主管部门。教育行政主管部门接收建设完成的配套幼儿园后，应及时办理幼儿园土地、房屋等登记手续。居住区配套幼儿园应优先办成公办幼儿园，条件不具备的，可由教育行政主管部门通过招标方式按照约定条件无偿委托公办幼儿园、学前教育专业机构、社会团体、民办幼教集团等举办成资产国有的普惠性民办幼儿园。

三是开展城镇居住区幼儿园配建排查整改。按照“一园一案”原则全面整改城镇居住区配套幼儿园情况，对规划不足、应建未建、未按规定建设或移交、未办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园的，于2020年年底前要全部整改到位。对幼儿园配建不及时的，责成开发企业限期按标准完成配套建设。对开发企业违反规划，在幼儿园建设用地上实施其他项目建设的，按违法建设予以拆除或改建，并按规划要求限期完成幼儿园建设。各区县政府要加大依法拆迁力度，确保规划幼儿园按期保质建设。对开发企业违规出租、办成高收费幼儿园的，各区县政府责成开发企业限期收回，并依法追究责任。对历史形成的一定区域内幼儿园短缺问题，历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、济南高新区和市南部山区应严格落实《济南市中心城基础教育设施三年建设规划》（济政字〔2018〕61号）确定的选址和建设计划，其他区县要尽快制定并落实幼儿园布局建设规划，确保能够在合适的地点建成规模适当、功能适用、符合安全要求的幼儿园。建成未移交的长清区南山墅小区，济南高新区中银雅苑等14个片区的幼儿园，规划不足的历下区大明湖居住区、万科城等7个片区，应建未建的市中区馆南片区、绿地新都会等12个片区，全部在2020年年底前整改到位。2018年年底前，各区县要完成排查整改摸底工作，制定具体解决方案，明确责任主体和完成时限。2019年年底前，建后闲置、挪作他用的居住区配套幼儿园要全面恢复办园，2020年年底前，所有已建成的居住区配套幼儿园全面投入使用。

四是实施农村幼儿园建设与提升工程。将农村幼儿园建设纳入乡村振兴战略和美丽乡村建设体系，按照“大村独办、小村联办”的原则，加快农村社区幼儿园建设，优先利用中小学闲置校舍改建幼儿园，或在小学附设幼儿园。启动新一轮农村幼儿园提升工程，各区县要用好各级转移支付资金，确保提升工程顺利完成。加大贫困村幼儿园、黄河滩区幼儿园建设扶持力度。2018年年底，所有镇（街道）中心幼儿园达到市级一类园标准；2020年年底，全部达到省级示范性幼儿园标准。各级教育部门继续开展城乡结对帮扶活动，以区县为单位，历下区结对市南部山区、济阳县、商河县，市中区结对长清区，槐荫区结对平阴县，其他区县对本辖区的薄弱幼儿园实施结对帮扶。帮扶活动以提升农村幼儿园管理水平和保教质量为重点，并向贫困村幼儿园倾斜。

五是实施普惠性民办幼儿园扶持计划。建立普惠性民办幼儿园动态管理机制，2018年9月30日前，各区县根据当地实际制定普惠性民办幼儿园认定办法，以区县为单位逐年认定一批普惠性民办幼儿园，采取生均财政补贴、购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式支持普惠性民办幼儿园发展。认定通过的普惠性民办幼儿园，由区县教育部门通过网站向社会公布，并统一标识。到2020年，普惠性民办幼儿园达到民办幼儿园总数的50%以上。

六是建立生均财政拨款制度。区县财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例逐步提高，原则上，历下区和济南高新区不低于10%，其他区县不低于5%。市级设立学前教育专项经费，加大对区县特别是财政困难区县的支持力度。结合中央及省转移支付资金，对幼儿园建设及提升、落实生均财政拨款标准、教师培养培训、增加普惠性幼儿园、为公办幼儿园未纳入正式职工管理的教师缴纳“五险一金”、学前教育体制机制改革创新等进行奖补。完善财政拨款制度。建立全市学前教育生均公用经费财政拨款制度，从2018年起，全市公办幼儿园生均公用经费财政拨款基本标准为每生每年不低于810元，普惠性民办幼儿园生均定额补助标准为每生每年不低于1000元，并适时调整。各区县原拨款标准高于市定基本拨款标准的，不得降低标准。今后，我市将适时提高公用经费基本拨款标准，建立公用经费正常增长机制。

七是健全幼儿教师待遇保障机制。落实省定幼儿园教师岗位设置结构比例指导标准，在职称评审中，对幼儿教师实行单独分组评审。幼儿园须严格按照有关法律法规规定，与聘用教师签订聘用合同或劳动合同。按规定为镇（街道）的农村公办幼儿园正式工作人员落实镇（街道）工作补贴政策。用人单位依法保障公办幼儿园未纳入正式职工管理人员和农村集体办、企业办、民办幼儿园教师工资发放，其平均工资不得低于本地区城镇职工平均工资水平，并按规定参加社会保险，足额缴纳“五险一金”。市财政通过专项补助形式支持市属公办幼儿园落实非在编幼儿教师工资、保险等待遇。各区县通过专项补助等形式，支持公办幼儿园、镇（街道）中心幼儿园、小学附设幼儿园及村集体幼儿园等普惠性幼儿园解决好非公办幼儿教师工资、保险待遇问题。

八是完善激励机制。市财政对首次创建的省级示范幼儿园、市级一类园予以奖励，公办及公办性质幼儿园分别按照5万元和3万元标准、普惠性民办幼儿园分别按照10万元和5万元标准给予一次性奖励。

九是完善幼儿教师培训机制。建立完善学前教育师资培养培训体系，市、区县财政要安排专项资金用于幼儿园园长和教师培训，并积极开展学前教育对外交流活动。严格教师准入制度，新聘幼儿园教师必须具备教师资格，在岗无证教师限期取得教师资格证，到2020年，基本实现幼儿教师全员持证上岗，专科及以上幼儿教师比例要达到80%以上。继续组织实施幼儿园园长任职岗前培训。各区县设立名师、名园长工作室，每年至少组织一次面向本区域的培训活动，并将培训情况计入继续教育学分。组建以县级实验幼儿园和镇（街道）中心幼儿园为核心的幼儿教师培训实践基地，负责本地的幼儿教师实操指导。历下区、市中区、槐荫区和天桥区的公办幼儿园，为全市幼儿教师培训实践基地，承担全市幼儿教师跟岗培训工作。各区县要将民办幼儿园教师纳入远程教育培训，各级各类幼儿园要创造条件，确保幼儿教师参与全员培训。

十是加强幼儿教师管理和师德师风建设。充分利用各种媒介，广泛宣传师德优良、爱岗敬业的幼教工作者。通过师德演讲活动、身边最美幼儿教师、家长有话说等方式，引导幼教工作者模范遵守职业道德。采取家长会、开放日、家长进课堂等形式，引导家长理解并支持幼儿园的工作。加大违背师德行为查处力度，情节严重的坚决予以辞退，涉嫌违法的依法追究法律责任。

十一是加强幼儿园保教质量监管。坚持保教结合、教养并重的原则，以游戏为基本活动，强化日常检查指导，不断提升保教质量。落实省定幼儿园办园评估标准，对幼儿园进行评估认定，将评定结果作为幼儿园分类晋级的重要依据，并及时向社会公布，加强监督与动态管理。

十二是分类保障适龄儿童受教育权利。推进残疾儿童随园保教工作，保障适合在普通幼儿园就读的残疾儿童入园。有条件的幼儿园可设置半日制、小时制等灵活多样的陪读形式，由家长陪同特殊儿童入园接受融合教育，并积极创造条件提供专业康复器材。

十三是推进学前教育家园共育。以区县为单位成立家庭教育工作领导小组，幼儿园要成立家长委员会，制定家长委员会章程，定期召开家长会、开展亲子活动、家访、家长接待日等活动，不断提高家长科学育儿水平，促进家园共育水平。确定一批家庭教育示范幼儿园，宣传家庭教育案例，引导全社会重视和支持家庭教育工作。

十四是加强幼儿园安全监管。按照实行属地管理原则，各区县要切实加强对本地幼儿园的安全管理和监督检查，严格落实我市学校安全风险清单和责任清单，全面推进网格化和实名制管理，确保幼儿园安全。幼儿园实行园长安全负责制，建立健全安全管理制度，强化人防、物防、技防措施，确保园舍、场地和其他教育教学设施、生活设施安全。各职能部门加强对幼儿园安全保卫、膳食营养、健康检查、食品安全、疾病防控工作的监督指导，建立分工负责、上下联动、齐抓共管的幼儿园安全防护体系。

十五是加强幼儿园准入监管。幼儿园实行动态监管，严格实行幼儿园登记注册制度和年度检验制度。幼儿园登记注册实行全链条办理、一站式服务。从2018年开始，按照“疏堵结合、分类治理”原则开展无证幼儿园专项整治行动，对存在安全隐患的限期整改或取缔。健全区县政府领导下的综治、教育、公安、民政、卫生计生、食品药品监管、工商等部门参与的无证幼儿园清理整顿联合工作机制，做好职责分工，并落实到位。镇政府、街道办事处要认真履行学前教育管理责任，认真梳理辖区内的无证幼儿园，在区县政府领导下，分年度、分类做好整治工作。到2020年，全市基本消除无证幼儿园。