关于《山东省水资源条例》的解读

关于《山东省水资源条例》的解读

一、《条例》制定背景

（一）全省水问题形势严峻，亟需立法破解。众所周知，人多地少水缺、水资源时空分布不均是我省基本省情。一是水短缺。全省多年平均水资源总量308亿立方米，人均占有量322立方米，仅相当于全国平均水平的六分之一。按国际通行标准，我省属人均500立方米以下的极度缺水地区。随着经济社会快速发展，用水需求呈刚性增长趋势，农业、生态用水被严重挤占，水资源供需矛盾十分突出。二是水污染。全省水功能区现状水质达标率约70%，现状浅层、深层地下水超采区面积分别达1.04万平方公里、4.34万平方公里，造成了河道断流、水面萎缩、功能衰减等严重生态损害。水资源过度开发超越了水资源承载能力，造成水环境恶化，进一步加剧了水质型缺水。三是水焦虑。随着经济社会发展和生活水平的普遍提高，人民群众对用上方便水、吃上安全水、共享水生态有了更高要求，全社会因水问题引发的媒体关注和公众担忧焦虑情绪日益突出。特别是2013年以来，青岛、烟台、潍坊、威海等胶东四市同时遭受特大旱情，各类水库几近干涸，绝大多数河道干涸见底，部分市、县（市、区）出现供水危机，严重影响了当地工农业生产和居民生活，水问题已经成为制约我省经济社会持续健康发展的重要瓶颈。

（二）国家涉水政策法规加速出台，我省水资源法规亟待完善。一是国家对水资源管理作出了一系列新部署。2014年习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期水利工作方针，党中央、国务院提出：要深入推进行政体制改革，健全完善自然资源资产管理体制，实施水权水市场建设，开展水资源消耗总量和强度双控行动，加快落实规划水资源论证和地下水压采保护等一系列新理念、新思路、新举措，需要通过立法予以规范保障。二是国家涉水法律法规相继颁布实施。今年6月底十二届全国人大常委会第二十八次会议修订了《水污染防治法》，同时《取水许可和水资源费征收管理条例》、《取水许可管理办法》等相关上位法相继颁布实施；另外，江西、重庆等省市新制定出台了水资源管理条例或办法，为《条例》制定提供了有益借鉴。三是我省现有法规亟需完善。我省水资源管理法规制定颁布时间较早，《山东省取水许可管理办法》于1996年8月11日山东省第八届人大常委会第23次会议通过，其后一直未作实质修订；《山东省实施办法》于2005年11月25日经山东省第十届人大常委会第十七次会议通过，2012年1月13日山东省第十一届人大常委会第二十八次会议仅对行政强制作了修改。以上两部法规内容与当前政策、法律法规要求脱节严重，亟需对水权水市场、节约用水、地下水管理等内容进行规范，并整合现有法规内容，形成一部规范水资源开发、利用、节约、保护的综合性新法规。《条例》颁布废止了《山东省取水许可管理办法》和《山东省实施办法》。

（三）管理实践成效明显，具备立法工作基础。一是实行最严格水资源管理取得显著成效。我省作为国家最严格水资源管理制度建设首个试点省，已于2015年9月率先通过水利部验收，试点工作探索出一系列经验做法，管理目标清晰、制度体系严密、管理措施严格、责任主体明确，以此为标志，我省水资源管理工作迈入了新阶段。在“十二五”实行最严格水资源管理制度国家考核中获优秀等次。二是管理能力日益增强。基本实现非农业取水许可、计划用水、水功能区划分监测、水资源计量监控全覆盖，全省非农业取用水量监控占比达到82.8%。建立起省市县三级水资源管理队伍，全省专职管理人员达到2300余人。科研院所管理技术支撑单位多、人才多，培育了水资源论证、节水管理等大量社会中介服务组织，探索开展了水权交易、地下水压采、农业综合水价改革等试点，并取得了初步成效。三是工作机制日趋完善。持续推进水资源职能转变，建立健全取水许可、地下水压采、节水、水资源保护等工作制度，建立完善多部门协调机制和最严格水资源管理制度考核机制，明确了取水许可和水资源论证资质取消后事中事后监管事项，积极推进“双随机一公开”监管机制改革，定期开展水资源管理专项检查，严厉查处各类违法用水行为，水资源管理秩序得以较好维护。

二、《条例》制定的必要性

（一）制定《条例》是实现依法治水、依法兴水的需要。贯彻落实国家颁布实施新法规、水资源管理新要求和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”新理念，进一步依法管水、统筹治水、科学用水，支撑经济社会发展对水资源的合理需求，亟需对我省水资源管理现有法规规章进行梳理、修订和完善，制定一部地方性法规。《条例》制定能够进一步力促我省水资源管理水平提升，将依法治国要求变成依法管水、治水、兴水具体实践，实现有法可依。

（二）制定《条例》是规范水资源管理秩序、提高管理服务水平的需要。当前，人民群众对改善水环境、提高水服务、建设生态文明的要求日益迫切，水资源管理理念、任务、措施必须跟上形势发展、政策要求、群众期待，严格落实最严格水资源管理制度，实施地下水压采、水环境整治、水生态保护，全面提升水资源公共服务职能，推动水资源开发利用、节约保护法治化进程，努力实现水管理规范、水配置高效、水生态优良。制定《条例》，将进一步规范水管理秩序、破解水资源瓶颈制约，为实现资源环境友好与经济社会持续健康发展提供法规保障。

（三）制定《条例》是实践“绿水青山就是金山银山”重要思想、开创建设经济文化强省新局面的需要。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦大事。水安全不仅涉及防洪安全、供水安全、粮食安全，而且事关经济安全、生态安全、国家安全。落实“绿水青山就是金山银山”重要思想，加快建设绿色、生态、美丽山东，推动新旧动能转换、经济转型升级和经济文化强省建设，必须进一步规范水资源开发、利用、节约、保护，进一步提升水资源管理效能，为实现创新发展、持续发展、领先发展，在全面建成小康社会进程中走在前列提供有力保障。

三、《条例》立法过程和主要依据

2014年省水利厅开始着手《条例（草案）》的立法调研工作，2015年《条例（草案）》被列为省人大二类立法项目，我厅成立了立法起草小组，先后赴福建、江苏、黑龙江、辽宁等兄弟省份及省内市县开展立法调研。围绕《条例（草案）》立法目的、目标和需要解决的关键问题，多次研究讨论，2015年初完成《条例（草案）》初稿，并征求我省水利系统和有关专家意见建议；2015年7月，先后在潍坊、德州召开2次立法座谈会，根据会议意见进行修改；2015年11月，征求有关省直部门意见，根据反馈意见进行了修改完善；2016年初，先后在泰安、枣庄进行立法调研并召开座谈会；同年末，省人大法工委、省法制办和我厅相关人员组成《条例（草案）》起草组，赴寿光、淄博等地调研，集中对《条例（草案）》进行修改完善。2017年1月，《条例（草案）》被列为一类立法项目，再次征求全省水利系统和相关专家的意见；2月，《条例（草案）》起草小组赴青岛市调研，结合征求的意见进行集中修改，充分吸收相关意见建议；3月，发送省直有关部门会签，对合理意见建议进行充分采纳，并将意见采纳情况向有关部门进行反馈，形成了《条例（草案送审稿）》，报省法制办审查修改。省法制办进行了认真审查修改，在省政府法制网公开征求社会各界的意见，并发送全省17市政府和有关依法行政联系点、省政府法律顾问征求意见，同时针对有关问题与有关部门多次沟通协调，数易其稿，最终形成目前的《条例（草案）》。该草案已经2017年7月14日省政府第106次常务会议讨论并原则通过。7月17日省人大一审，审议期间省人大农委、法工委等部门赴淄博、枣庄等8市调研，听取意见，修改完善。9月30日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过。

《条例》制定既有上位法的依据，又有党中央、国务院和省委、省政府政策支撑，还有兄弟省份的立法借鉴，更有广泛的群众基础和山东特色的法规创新，充分体现了开门立法、科学立法、勇于创新的工作理念。

（一）相关法律、行政法规规章。《水法》是我国水利工作的根本大法，也是本次制定的重要遵循。同时，《条例》充分援引和借鉴了《水污染防治法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》、《山东省实施办法》以及《取水许可管理办法》（水利部34号令）、《山东省节约用水办法》（省政府160号令）、《山东省用水总量控制管理办法》（省政府227号令）等相关内容。

（二）中央和省相关文件。主要有：《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《水污染防治行动计划（水十条）》（国发〔2015〕17号）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）以及《水利部国家发改委关于印发的通知》（水资源〔2016〕379号）及省水利厅、省发改委等五部门《关于开展规划水资源论证工作的通知》等文件。

（三）省内外成功的立法经验。《重庆市水资源管理条例》、《江西省水资源条例》，分别于2015年10月1日、2016年6月1日起施行；广东省修订了《实施〈中华人民共和国水法〉办法》。近几年，济南、淄博、烟台等市相继出台了水资源管理的地方性法规或专项规章。相关省市的经验为《条例》立法提供了有益参考；我省在实行最严格水资源管理制度工作中，总结了许多切实可行的经验做法，为《条例》制定提供了丰富的实践经验。

四、《条例》总体框架和主要内容

《条例》分总则、水资源规划、水资源保护、水资源配置与取用水管理、节约用水、法律责任和附则，共七章69条，于2018年1月1日起施行。《条例》在制度设计上遵循最严格水资源保护原则，就水资源规划、利用、节约和保护等方面作出了具体规定，对落实“绿水青山就是金山银山”的重要思想，促进水生态文明建设，推动我省经济社会可持续发展具有重要意义。

（一）突出依法治水理念，完善最严格水资源管理制度。根据我省长期水资源短缺、水生态环境容量有限的省情，《条例》确定了以水定城、以水定产的理念，从以下几个方面的制度设计入手，为水生态文明建设提供法制保障：

一是明确规定水资源规划衔接制度和水资源论证制度。《条例》在第十条中规定：“制定国民经济和社会发展规划、城乡规划和其他有关综合性规划，应当充分考虑水资源、水环境承载能力，合理确定发展布局、结构和规模。”同时，《条例》还明确编制重大建设项目布局规划和产业聚集区规划，要进行严格的水资源论证。

二是严格取水许可审批，从源头上抑制不合理的用水需求。《条例》第四十三条规定，直接从河流、湖泊、水库、地下取用水资源或者直接取用其他取水单位再生水、矿井排水等退排水的，应当办理取水许可。开采矿泉水、建设地下水源热泵系统的，应当向县级以上人民政府水行政主管部门申请办理取水许可。

三是强化用水定额和用水计划管理，提升水资源监控能力。《条例》第三十九条、第四十条和四十一条分别对区域用水总量控制制度、区域用水强度控制制度和行业用水定额管理制度分别作了具体规定。为确保以上制度的执行，强化用水监管实效，《条例》单独设置了水资源监控设施建设的条款，在第四十七条中规定，取用水单位和个人应当在取水口安装符合国家标准的计量设施，并保证其正常运行。特别对年许可取用地表水五十万立方米以上或者取用地下水十万立方米以上的单位和个人，要求建设远程在线水量计量监测设施，与国家水资源管理信息系统联网，并在《条例》第六十七条设定了相关罚则，违法情形严重的，处以吊销取水许可证的行政处罚。

（二）突出保护优先理念，对入河排污口管理、地下水超采区治理、饮用水源保护等方面进行重点规范。针对我省水资源保护亟待加强的实际，《条例》在水资源保护章节设置的条款最多。

一是强化对入河排污口的监管。《条例》第二十三条和第二十五条分别规定了禁止设置入河排污口和依批准设置入河排污口的情形，明确规定了禁止在水库、重要输水渠道管理范围内和其他具有特殊经济文化价值的水体保护区内新建、改建、扩建入河排污口。

二是规定了地下水超采区治理措施。《条例》在第二十七条中规定，地下水严重超采、泉水涵养区等需要特殊保护、因地下水开采使用导致水功能区水质不达标等区域，应当划为限制开采区或者禁止开采区。第三十条规定，县级以上人民政府应当采取措施，逐步实现公共供水管网全覆盖。通过加强公共供水管网基础设施建设，提高公共供水能力，以有效实现地下水取水总量控制。

三是对饮用水水源进行严格保护。《条例》在第十七条中明确规定禁止在饮用水水源保护区设置排污口和使用农药，设区的市人民政府应当划定禁止、限制种植养殖区域和禁止、限制使用含磷洗涤剂、化肥的区域，以保障饮用水源的水质安全。第三十二条规定了在地下水饮用水水源保护区、地下水禁采区内，禁止利用地下水源热泵系统取用地下水。

（三）突出节水型社会建设,构建现代水资源节约保护长效机制。建设节水型社会是解决我省水资源供需矛盾的最根本、最有效的战略举措。《条例》在节水制度设计上，结合我省地域特征和产业结构特点，注重利用科技创新，遵循市场规律，规定了涵盖农业、工业、服务业、城市及生态等节水措施和要求。

一是强化科技节水，提高水资源利用效率。《条例》在第五十二条中规定：“禁止生产、销售、使用列入国家淘汰名录的高耗水工艺、设备和产品。”第五十三条规定：“新建、改建、扩建污水处理厂，应当采用先进的污水处理技术、工艺，提高水质标准，满足再生水使用者的用水需求。”第五十五条规定了发展节水高效现代农业，农业灌溉采用水肥一体化等先进节水方式。

二是注重循环用水，促进非常规水资源利用。《条例》在第五十七条中规定，新建、改建、扩建城乡基础设施、居住小区等建设项目，应当结合海绵城市建设的要求，同步规划建设雨水收集利用和污水处理回用设施，采取雨污分流、渗透路面等措施，提高水资源的综合利用率。同时，根据我省沿海省份的地理特征，规定沿海地区设区的市、县（市、区）人民政府应当制定扶持政策，鼓励海水淡化和综合利用。

三是将推进水价改革的成果通过立法予以规范。《条例》第四十八条规定了建立健全水权交易转让制度，第五十条规定了超用水计划、超行业用水定额累进加价征收水资源费制度，第五十八条规定了居民阶梯水价制度和非居民用水超定额超计划累进加价制度。通过这些规定，进一步完善现代水价制度，充分发挥价格杠杆作用，促进水资源的优化配置，引导全社会节约用水。

（四）突出水资源管理主体责任，强化水资源管理社会监督。一是明确规定各级人民政府应当建立河长制。《中华人民共和国水法》明确规定，国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。但从实践来看，对江河、湖泊水资源保护和污染防治仍存在执行不到位的问题，有必要通过立法规范河流保护与管理的第一责任人，形成责任明确、监管严格、保护有力的河库管理保护体制。《条例》在第四条中规定：“各级人民政府应当建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”

二是建立水环境保护协作机制。为加强水环境安全保护，《条例》规定了各相关部门的协作职责。《条例》第十五条规定，县级以上人民政府水行政主管部门和环境保护、国土资源等部门应当按照职责分工，建立健全水文水资源、水环境监测预警体系，实现监测信息共享。《条例》在第二十一条规定了，县级以上人民政府水行政主管部门提出的限制排污总量意见应当向环境保护部门通报，环境保护部门制定重点水污染物控制指标分解方案应以此为重要依据。

三是建立完善投诉举报制度，保障公众参与权利的依法行使。通过建立有效的公众参与机制，及时回应公众合法合理的诉求，更好地发挥公众参与水资源保护的积极性。《条例》在第六条中规定：“县级以上人民政府应当完善投诉举报制度，公布水资源违法行为投诉、举报电话和电子邮箱；接到投诉、举报后，应当及时处理，并将处理结果及时反馈投诉、举报人。”

山东省水资源条例