动辄百亿！各地高新区基金招商劲头足，如何助力产业集聚发展？专家建议要防同质化

3月16日，武汉东湖高新区宣布，光谷创投引导基金总规模扩容至100亿元，同时诚邀全球创投资本共做“光谷创投合伙人”。

东湖高新区大手笔设立创业投资引导基金，是各地高新区基金招商、资本招商的缩影。近年来，“基金招商”已成为各高新区招商引资的重要方式，通过产业基金、引导基金等直接或间接入股企业，以基金撬动资本，以资本导入产业，推动当地主导产业和区域经济的发展。

各地高新区设立产业基金和引导基金的情况如何？有哪些差异化打法？基金推动当地产业发展的成效如何？证券时报记者采访了多家高新区相关负责人和相关专家，进行了深入探讨。

动辄数十亿元 高新区基金层出不穷

据介绍，光谷创投引导基金（二期）2022年首期规模20亿元，由光谷金控、武汉高科集团、湖北高投集团同时管理，即日启动子基金申报和遴选。引导基金总规模100亿元，力争在“十四五”期间引导设立规模超500亿元的创投子基金，覆盖约5000家光谷科技型中小企业。

光谷金控基金业务负责人接受证券时报记者采访时表示，光谷创投引导基金（二期）正在加速推进子基金落地，以开放式征集为原则，成熟一只、设立一只。目的一是做大规模，增强社会资本撬动效应，丰富区域创投生态；二是做优结构，整合资金配置结构效率，助力产业企业发展。

不仅如此，武汉市政府2月17日在发布的《促进武汉东湖新技术开发区高质量发展行动方案》中还提到，支持东湖高新区设立10亿元光谷“合伙人”引导基金，支持东湖高新区设立未来产业基金等。

武汉东湖高新区 武汉东湖高新区供图

成都高新区也在发力基金招商。2月8日，成都高新区发布基金组建计划，今年将设立总规模100亿元的天使母基金。同时，成都高新区还将安排出资不低于180亿元，引导社会资本参与，设立不低于600亿元的产业投资基金。

实际上，成都高新区产业基金的规划规模远不止600亿元。去年11月，成都高新区向全球发出邀请，未来5年将推出总计3000亿元的产业基金，为成都高新区企业量身定制从天使投资到上市融资的全生命周期投融资服务体系。

郑州高新产业投资集团有限公司总经理陈金阁也向记者透露，自2022年开始，郑州高新区新设母基金目标规模20亿元，5年内到位，预计带动社会资本60亿元，高新区政府投资基金累计规模达到100亿元，开启政府投资基金带动产业引育和产业发展的新格局。

“长沙高新区后续将进一步用好引导基金和天使母基金，服务园区产业发展。”长沙高新区科技金融服务中心主任龚石洋向记者表示，“软银中国等知名机构管理的4只产业子基金在筹，总规模近20亿元，撬动社会资本杠杆约7倍，返投比约2倍。”

据记者不完全统计，仅2021年以来，还有苏州高新区、苏州工业园区、合肥高新区、株洲高新区、福州高新区和长春净月高新区等多个高新区设立各类基金，以招投联动、投贷联动等多种方式，培育和吸引区域内主导产业集聚发展。

“基金招商”渐成高新区共识

“如今，园区产业基金面临的问题已经聚焦到资源的竞争和科技创新的竞争。”陈金阁认为，在科技金融活水的导流上，一是要拓宽“渠道”，吸引优质创投机构的注册与入驻；二是要加大“流量”，转变发展理念，加大对基金管理人的风险容忍度。

根据中国基金业协会的公开数据，河南省备案基金管理人数量在全国排名第18；河南省目前仅有2家独角兽，科创板上市公司4家，全国排名第13；境内上市公司99家，排名第12。这与河南GDP全国排名第5非常不相称，科技创新企业没有很好地在河南诞生、扎根。陈金阁表示，不仅备案基金的数量不足，园区产业基金在人才、资金，以及高新企业方面都存在着一定程度的短板。

利用基金聚集资源，助力创新型产业发展，推动园区高新产业集聚，已成为各地高新区的共识。上海财经大学上海国际金融中心研究院院长马文杰接受记者采访时表示，在当前经济形势下，地方政府肯定会想办法利用财政资金撬动更多社会资金，共同投资拉动经济增长。

“高新区要发展的多是‘卡脖子’产业，之前我国对这些产业的投资明显不足，目前都形成加大投资的共识，而采取引导基金等方式，方式更灵活，市场化程度更高。”马文杰向记者表示。

中国电子信息产业发展研究院科技与标准研究所副研究员王凡接受记者采访时也表示，“由于高新区是我国新一代信息技术、高端装备制造、新材料等战略性新兴产业的重要集聚地，这些产业呈现出高投入、高回报、高风险等特点，迫切需要巨额资金投入，仅仅依靠政府投资难以实现。为此，高新区设立创业投资引导基金能够发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业不足的问题。”

在王凡看来，相比于传统财政补贴，创业投资引导基金具有以下优点：一是精准，高新区通常聘请国内一流的基金管理团队，联通顶尖投资机构设立创业投资引导基金，这些基金能够准确判断初创企业发展面临的融资难点以及产业发展痛点，摒弃大水漫灌、实现有限财力的集中支持。二是高效，不同于财政补贴层层汇报、多级审批，高新区创业投资引导基金尊重资本的市场化原则，在把握安全底线前提下，力求最大限度减少政府干预，创新简化审批流程，实现快速反应，帮助当地特色企业解燃眉之急。

放大政府资金效应 助力产业集聚发展

事实上，高新区通过设立引导基金和产业基金推动产业集聚发展早已有之。光谷创投引导基金自2012年以来已运作10年；郑州高新区政府引导基金2016年开始正式运作；苏州工业园区创业投资引导基金更是早在2007年就已成立。

陈金阁向记者表示，郑州高新区政府投资基金主要围绕区内主导产业，发挥政府资金的引导作用和放大效应，采取多渠道多方式提高政府资金使用效率，搭建母子基金架构，吸引社会资本投入区内主导产业，助力主导产业集群发展，引领高新区产业结构转型升级。

数据显示，郑州高新区政府引导基金累计完成投资子基金7只，子基金合计规模21.6亿元，完成累计投资企业30余家，子基金中有两家已投企业成功IPO上市。

截至2021年年底，苏州工业园区创业投资引导基金累计设立子基金35只，总规模约90亿元，已完成财政出资放大超过9倍，园区项目后续吸引资金超300亿元，是引导基金出资的近40倍，参股子基金所投项目中，23家已在A股或H股过会、上市。此外，苏州工业园区产业投资基金近3年累计投决金额62亿元，总融资规模达470亿元，放大了近8倍。

长沙高新区已出资4.5亿元设立产业子基金17只，总规模39亿元，撬动社会资本杠杆达到6倍，已投资园区项目超100个，返投比达到2倍，投出了6家上市公司以及一批拟上市企业。

光谷创投引导基金（一期）参投子基金20只，总规模超35亿元，累计投资项目188个，其中，投资东湖高新区内企业金额超8亿元，项目超110个。此外，东湖高新区光谷产业基金目前还管理了8只子基金，子基金总规模约2200亿元。

同为放大财政资金效应集聚产业发展，但各高新区的打法又略有不同。其中，郑州高新区联合有条件的河南省、省内市级平台公司、政府投资基金和社会资本共同设立子基金，子基金对不同产业方向、不同发展阶段的项目予以重点支持。

苏州工业园区创业投资引导基金管理中心基金管理处副处长杨央接受记者采访时表示，苏州工业园区引导基金依托园区企业发展服务中心，向合作基金提供多项增值服务，向子基金管理人推荐园区优质投资项目，同时联合各科技载体、创新中心，共同举办路演或者对接会；协同企业发展服务中心其他处室，为子基金本身和其园区投资项目提供人才、项目、补贴政策等服务。

苏州工业园区 苏州工业园区新闻中心供图

“苏州工业园区天使母基金以招才引智为出发点，完善园区创新创业生态环境，从新药研发到医疗器械全链条布局，在5G通讯和半导体芯片设计领域重点推进。”苏州工业园区天使母基金管理人——苏州园丰资本管理有限公司相关负责人向记者表示。

王凡接受记者采访时表示，目前来看，高新区利用创业投资引导基金达到“资本招商”、“基金招商”的目标取得了一定的效果。高新区通过政府主导的创业投资引导基金设立，可以以较少的财政子基金，吸引多倍的机构投资者资金、民间资本、国外资本等更多社会资金参与到风险投资，找到了招商引资与技术创新的融合点。特别是基于政府注资增信和适当让利，创业投资引导基金能够撬动社会资金，有效弥补投融资“市场失灵”的缺陷。同时，创业投资引导基金一般由专业管理团队在市场上筛选项目，能够准确选择、识别、掌握行业里科技含量高、市场潜力大、经济效益好的优质项目落地，帮助地方政府解决招商引资的痛点。

“引导基金充分发挥其标杆作用，引导社会资本和金融资源聚集至本地政府重点发展的优势产业和创新创业企业，避免资本完全逐利下带来的产业结构不平衡、创新企业融资难等问题。”光谷金控基金业务负责人向记者表示。

放宽返投比例等 政策“松绑”

一直以来，地方引导基金对于注册地、返投比例等要求限制性规定，一定程度导致落地子基金数量和运作效率下降，不过近两年，随着地方政府母基金数量增多，拥抱市场的心态越来越开放，因此也在不断出现政策“松绑”，这一点体现在返投比例放宽、提高让利比例等。

“经过多年实践，郑州高新区产业创投基金目前的返投比例确定为1：1.2，且对招商引资的增量部分均予以认定。”陈金阁向记者介绍。

此外，郑州高新区产业创投基金的管理人通过业务联动的方式，会向子基金管理人推荐符合基金投向的区内优质企业，降低返投对子基金的影响，“放宽返投比例也是一个逐步渐进的过程，下一步高新区产业创投基金也将积极探寻政府引导基金政策性目标与市场化出资人利益一致性的途径。”陈金阁表示。

龚石洋表示，政策“松绑”的前提是优化机制，长沙高新区会优化管理机构遴选机制，遵循广泛征集、精心筛选、优中选优的原则，选择国内外有管理资质、有管理团队、有投资能力、有风控体系的“实力派”管理机构合作。在此基础上，实施政策“松绑”，比如为鼓励投早、投小、投科技，长沙高新区天使母基金会放大出资比例、放宽返投比例、降低门槛收益、提高让利比例等，再如多级资金联动，对于优中选优的管理机构，长沙高新区会主动协助其对接省、市引导基金共同出资，进一步放大出资比例，“相关管理办法即将发布。”

为了契合头部机构规模较大的基金融资需求、降低一般机构社会募资难度，光谷创投引导基金放宽对子基金出资金额上限，由单只基金不超过5000万元，调整为对单只子基金的出资额上限可至1亿元。

此外，光谷创投引导基金引入让利政策，返投认定优化。根据返投完成情况，在保障国资本金和适当收益的前提下，让渡部分超额收益，加强对优质机构的吸引力。在返投认定上，扩大认定范围，如域外投资分情况纳入返投、申报机构在管其他基金投资纳入返投等。

王凡认为，诸如基金返投比例放宽等政策“松绑”，体现了高新区把抓项目、促投资、稳增长作为推动高质量发展的“先手棋”，迫切需要通过释放“资本招商”、“基金招商”等政策红利加快引进一批优质项目落地，打造新的经济增长极。这种趋势反映了相关部门正在摒弃传统土地供给、税收优惠等招商的模式，而是转变政府职能，尊重市场规律，围绕产业链部署资金链，借助资本力量着重引进培育高成长科技型中小企业，从源头上保证了项目质量，是高新区创新发展的有益探索。

提升主动管理能力

目前，湖南、湖北、河南、重庆、成都等省市地区高新区引导基金纷纷走上台前，与市场化基金相比，高新区地方引导基金有着不同的定位和功能，不仅能直接提供资金来源，还引导资金流向、培育产业、推动园区经济发展。但退出难、部分基金投向重复、与园区产业基础不匹配等问题也逐渐暴露，影响了投资效率和对产业的扶持效果。

一直以来，引导基金退出难问题一直是各管理人面临的最大难题之一。杨央直言，“目前参股基金退出方式比较单一，有待探索创新，以期实现社会责任与经济效益的双赢。”

今年的全国政协十三届五次会议上，全国政协委员、中信资本董事长张懿宸提案表示，地方引导基金主要出资诉求为促进产业发展，可探讨在政策目标达成后，以让利退出作为主要退出模式的可行性和实践通路，确保财政资金的及时回收。让利退出的模式需要较完善的基金价值评估体系，因此建立规范的基金二手份额交易市场成为解决政府引导基金退出难的重要路径。

对于地方引导基金来说，如何提升主动管理能力及市场化的能力至关重要。龚石洋认为，对于母基金的管理团队问题，可通过引进和培养一批既懂园区产业发展又懂投资的专业队伍来运作母基金，推动有为政府和有效市场更好结合，最大限度发挥母基金对产业发展资本招商的引导杠杆作用。至于国资审计与市场化决策机制的矛盾问题，可在尊重市场规律的基础上，强化规范性制度建设，在可控范围内完善尽职免责条款，细化制度约束。

王凡分析，部分高新区成立的创业投资引导基金由于缺乏专业化管理运作，存在账上有钱但投不出去的问题，流动性较差，未能精准支持优质项目落地开工。同时部分政府引导基金同质化竞争问题比较突出，都在竞相和子基金合作，而找到合适的投资标难度较大，有资源浪费的风险。

因此他建议，未来应该加强统筹协调，支持高新区创业投资引导基金特色化、差异化发展，减少资金闲置，从严控制管理费用，防止重复设立和同质化竞争。坚持底线思维，建立全生命周期的监管体系，针对创业投资引导基金运作过程中的风险点早识别、早预警、早应对。加大基金管理人、托管人及其从业人员培养和引进，提升专业化管理水平，提升财政资金的效率。

编辑：岳亚楠