关于印发青岛市县级公立医院综合改革试点工作实施细则的通知

各区、市人民政府，市政府有关部门，市直有关单位：
　　《青岛市县级公立医院综合改革试点工作实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　　

青岛市人民政府办公厅
　　2012年12月28日

　　青岛市县级公立医院综合改革
　　试点工作实施细则

　　根据国务院办公厅《印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）、省政府办公厅《关于县级公立医院综合改革试点工作的实施意见》（鲁政办发〔2012〕67号）和《青岛市人民政府关于印发〈青岛市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案〉的通知》（青政发〔2012〕33号）等文件有关要求，为积极稳妥地推进县级公立医院综合改革试点，结合我市实际，制定本细则。
　　一、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想。
　　围绕保基本、强基层、建机制和政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的改革要求，落实市委市政府“病有良医”目标，以破除“以药补医”机制为关键环节，按照调降总量基本平衡，适当调整医疗服务价格和基本医疗保险基金支付水平，提高群众满意度、医务人员积极性，增强试点县级公立医院活力的总体改革思路，建立科学有效的公立医院运行新机制，力争92%以上的患者在本县（市）域内得到有效诊治，基本实现大病不出县（市），切实缓解群众看病难、看病贵问题。
　　（二）基本原则。
　　1.锁定总量，结构调整。按照患者总体负担不增加、医疗合理收入不减少、政府和医保可承受的原则，实施“锁定总量、调整结构，增加投入、减轻负担，在线监管、提高绩效、调动积极性”综合改革。以2011年试点市医药总费用和门诊、住院次均费用控制指标为基数，实施医药费用总量控制，2013年医药总费用实现“零增长”，调控药品费用占医药总费用的比重。
　　2.医药分开，惠民利民。破除“以药补医”机制，实行药品和耗材集中招标采购，努力减轻人民群众医药费用负担。
　　3.政府主导，管办分开。维护公立医院公益性，强化政府在规划、投入和监管等方面的责任，明确医院举办主体管理职能，加强医院监管，建立县级公立医院长效补偿机制。
　　二、工作任务
　　（一）合理配置县（市）域内的医疗资源。
　　1.明确县级公立医院功能定位。县级公立医院主要为县（市）域居民提供基本医疗服务，包括推广应用适宜技术；为基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导；开展危急重症病人救治和部分重大、疑难疾病接诊、救治和转诊等；承担部分公共卫生服务，以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。
　　2.优化县级公立医院的布局结构。按照每千名常住人口4张床位的配置标准，重点办好1所综合医院、1所中医院和1所妇幼保健院。鼓励资源集约化，支持建立区域检查检验中心，推行临床检验结果和影像检查结果互认。落实鼓励和引导社会资本办医政策，发展一批与县（市）域经济社会发展和人民群众需求相适应的非公立医疗机构，满足县（市）域内群众不同层次的医疗服务需求。
　　（二）改革县级公立医院的补偿机制。
　　通过调整医药价格、改革医保支付方式、规范药品供应机制和落实政府办医责任等综合措施和联动政策，破除“以药补医”机制。
　　1.取消“药品加成”。试点县级公立医院在2012年12月31日前全部取消药品加成政策，实现零差率销售。县级公立医院补偿由原来的服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道，改为服务收费和政府补助两个渠道。医院因取消药品加成减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入等途径予以补偿。药品合理价差以试点县级公立医院2011年度的药品进价为基础，顺加15%确定。原则上调整医疗服务价格总量不超过2011年度药品合理价差总量的80%。其他由县级财政予以补助。
　　2.规范药品和医用耗材采购供应。探索建立公立医院供应链管理新模式，对试点县级公立医院需要的药品和耗材实行统一采购、物流配送。发挥规模采购优势，引入价格谈判机制，降低采购价格，减少流通费用。2012年12月31日前，试点县级公立医院所用基本药物全部实行省网采购，执行省级卫生行政部门确定的县级医院常用药品目录，常用药品参照基层医疗卫生机构基本药物的采购办法分步骤进行集中采购。提高县级公立医院配备使用基本药物的比例，原则上综合医院基本药物销售额占全部药品销售额的比例不低于35%。积极探索保障药品及医用耗材供应及时、质量可靠、价格合理的有效措施。坚决治理药品及医用耗材方面的商业贿赂。逐步降低医院收入中的“药占比”，促进合理用药，第一个改革年度药占比同比降低10个百分点。
　　3.调整医疗服务价格。健全完善医药价格管理制度和工作程序。全面开展医疗服务项目和价格的对接、调整。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品、高值医用耗材、大型医用设备检查和治疗的价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制定检查治疗价格，已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低价格。严禁医院贷款或集资购买大型医用设备。按照“医药费用总量控制、医疗和药品费用结构调整，不增加患者负担”的原则，提高体现医务人员技术劳务价值的住院诊察、护理、床位、手术等项目价格，调整后增加的医疗服务收费按规定纳入城镇职工和居民医疗保险及新农合支付范围。2012年12月31日前，试点市公立医院医疗服务项目和价格、医保（新农合）支付等政策要调整到位。改革医疗服务以项目为主的定价方式，开展按病种收费试点，2012年年底前开展试点病种不少于10个，2015年年底前开展试点病种不少于50个。
　　4.发挥基本医疗保险补偿和控费作用。县级公立医院要提供与基本医疗保险范围相适应的适宜技术服务，控制基本医疗保险范围外的医药服务。医疗服务价格调整要与调整后的服务收费报销政策相衔接，确保改革后群众医药费用总体负担有所减轻。缩小基本医疗保险基金政策范围内报销比例与实际报销比例的差距。推行总额预付、按病种、按人头、按服务单元付费方式，加强总额控制，逐步覆盖统筹区域内基本医疗保险定点医疗机构，总额预付原则上按照近三年平均数控制在10%左右的增幅确定，落实基本医疗保险基金收支预算管理，科学合理测算和确定付费标准，建立完善基本医疗保险经办机构与医疗机构的谈判机制和购买服务的付费机制，通过谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。结合支付方式改革，探索控制个人负担的措施办法。积极探索按医疗联合体医药费用确定新农合定额年度管理指标，实行总额预付，并逐步过渡到划片联网、按辖区服务人口核定新农合支付总额。完善差别支付机制，支付政策进一步向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众首诊到基层医疗卫生机构。建立医保、新农合对统筹区域内医疗费用增长的控制机制，2012年12月31日前，将医疗机构次均(病种)医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入定点医疗机构分级评价考核体系；2013年年初，制定医保、新农合基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构。
　　5.落实和完善政府投入政策。各市政府对所办医院履行出资责任，将所需投入纳入政府财政预算，并及时拨付到位，禁止县级公立医院举债建设。逐步建立政府对医疗卫生事业财力投入标准，“十二五”期间，试点市卫生支出占财政支出比例要以现有比例为基数，每年比上一年增加0.5个百分点以上。编制内人员的各项社会保险、符合规定的离退休人员费用，由各市财政全额补助，列入年度预算。专业公共卫生机构实行全额预算管理。全面落实对县级公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。各试点市要按实际情况调整支出结构，充分考虑各试点医院因改革而带来的医疗收入的不平衡性，切实加大投入。市级财政根据视试点及各市财政投入情况，给予奖补资金。
　　（三）改革县级公立医院的人事分配制度。
　　1.创新编制管理制度。依照公立医院机构编制标准，综合考虑试点医院功能、工作量、现有编制使用情况和事业发展等因素，科学合理配置人员编制，满足县级公立医院工作需要。试点医院编制实行动态管理，探索建立县级公立医院编制备案制度。试点县级公立医院在编制内按照有关规定合理设置岗位，变身份管理为岗位管理。
　　2.深化用人机制改革。落实县级公立医院用人自主权，全面推行人员聘用制度和岗位管理制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。新进人员实行公开招聘，择优聘用。结合实际妥善安置未聘人员。县级公立医院医务人员按照规定参加各类社会保险。完善县级公立医院卫生人才专业技术职务资格评定标准，突出临床技能考核。
　　3.完善医院内部收入分配激励机制。核定工资总额总量控制指标，提高县级公立医院人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员待遇。加强绩效考核，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的考核机制，考核结果作为收入分配的依据，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员技术服务价值。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、做出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。建立特殊人才收入分配机制，采取协议工资、效益工资、项目工资、年薪制等形式落实相关待遇。严禁把医务人员收入与医院药品和检查收入挂钩。
　　（四）建立现代医院管理制度。
　　1.实施管办分开，建立和完善法人治理结构。推进政事、管办分开。卫生行政部门主要负责管“行业”，履行医疗卫生机构的统一规划、统一准入和统一监管等行业管理职能。明确办医主体责任，合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系；探索建立以理事会等为主要形式的决策监督机构，建立决策、执行、监督之间相互分工、相互制衡的运行机制，落实试点医院独立法人地位和自主经营管理权。各市卫生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务。
　　2.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。鼓励建立医疗和行政相互分工协作的运行管理机制。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，实行总会计师制度，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。鼓励推行后勤服务外包。
　　3.完善绩效考核体系。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系。各试点市卫生行政部门和办医主体在绩效考核委员会的指导下制定具体的绩效考核指标，建立严格的考核制度。办医主体与院长签署绩效管理合同，把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率、社会满意度等作为主要量化考核指标，考核结果与院长履职评价、机构编制调整、财政经费预算、医院领导班子和相关人员聘用、奖惩及绩效工资总量核定等挂钩。
　　（五）提升县域医疗服务水平。
　　1.加强县域内综合服务能力建设。推进县级公立医院标准化建设，2012年底，各试点市至少有1所二级甲等医院，按照省统一标准，建设以电子病历和医院管理为重点的县级公立医院信息系统。推动开展远程医疗，2015年，县级公立医院全部与三级医院建立远程会诊网络。加强以人才、技术、重点专科为核心和以儿科、妇产科、新生儿科、康复医学、精神卫生、病理、感染性疾病科、急诊科等薄弱科室为重点的县级公立医院能力建设。实施临床路径管理，扩大临床路径实施病种，优化临床诊治技术标准，推进临床路径电子化管理，控制过度医疗，缩短平均住院时间。县级综合医院实施病种数量不少于50个，中医医院实施病种不少于30个，试点医院的平均住院日降低0.5天左右。
　　2.抓好人才队伍建设。建立完善县级公立医院住院医师规范化培训制度和继续医学教育制度。增强护理人员力量，临床一线护床比不低于0.6∶1，医护比不低于1∶2。鼓励、支持引进高水平管理人才和技术人才到县级公立医院工作，鼓励和引导城市大医院在职或退休的骨干医师到县级公立医院执业；在县级公立医院设立特设岗位引进急需高层次人才；合理确定财政补助标准，由试点市财政支持，招聘优秀卫生技术人才到县级公立医院工作。
　　3.建立县（市）域医疗联合体和基层首诊制度。按照一定区域划片，建立由县级公立医院、卫生院和村卫生室组成的医疗联合体，实行一体化管理。完善公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，实行分级诊疗制度。加强基层医疗卫生机构能力建设，形成优质医疗资源流动的长效机制，实现“小病不出村，常见病不出镇，大病不出县”。
　　4.提高县（市）域中医药服务能力。实施基层中医药服务能力推进工程，加强中医药重点专科建设，加大中医药人才培养力度，落实对中医医院的投入倾斜政策。
　　（六）完善对县级公立医院的监管机制。
　　1.卫生行政部门应加强对医疗机构的监管。开展试点县级公立医院医药费用增长情况监测与管理，加强对医疗质量、安全、行为等的监管，及时查处非法行医等违法行为。开展试点县级公立医院评审，逐步建立以质量、安全、效率为核心的专业化医院评价监管体系，依托省、市级医疗质量控制评价中心，建立健全试点县级公立医院医疗质量安全控制评价体系。
　　2.建立医保、新农合对医疗机构的激励与惩戒并重的约束机制。充分发挥医保、新农合对医疗服务行为、费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保、新农合对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。要建立医保、新农合对县级公立医院的激励约束机制，将基本医疗保险药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核纳入医保、新农合考核体系。加强实时监控，考核结果与基金支付等挂钩。完善医保、新农合定点县级公立医院管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。
　　3.全方位加强对试点县级公立医院的管理。政府办医主体要加强对试点县级公立医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化对预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。对试点县级公立医院财务报告实行注册会计师审计制度。利用医疗系统信息平台，加强试点医疗机构的医疗服务项目价格、药品价格、耗材价格及使用数量的监测，跟踪分析医疗服务项目价格水平和医疗机构费用结构，为进一步合理调整医疗服务和药品价格、强化医药费用控制提供依据。加强医疗服务收费和药品价格监督检查，建立医务人员考核档案，改进群众满意度评价办法，加强社会监督，进一步推进试点县级公立医院信息公开。
　　三、工作步骤
　　（一）各试点市要制定具体的工作方案和配套措施，工作方案经市深化医药卫生体制改革工作领导小组初审后报省深化医药卫生体制改革工作领导小组审核同意。（完成时限：2012年12月底前）
　　（二）制定配套政策。（完成时限：2012年12月底）
　　1.制定试点县级公立医院医疗服务价格调整方案。（牵头单位：市物价局）
　　2.制定试点县级公立医院综合改革试点政府投入政策。（牵头单位：市财政局）
　　3.制定调整医疗服务价格后增加的医疗服务收费纳入新农合、城镇职工和居民医保支付范围以及支付制度改革政策。（牵头单位：市卫生局、市人力资源社会保障局）
　　4.指导试点市制定完善县域卫生规划及医疗机构设置规划和大型设备配置规划。（牵头单位：市卫生局、市发展改革委）
　　5.制定人事分配制度改革试点实施意见。（牵头单位：市人力资源社会保障局）
　　6.制定试点县级公立医院法人治理结构试点实施意见。（牵头单位：市编委办）
　　7.制定试点县级公立医院综合改革医药费用控制实施意见。（牵头单位：市卫生局）
　　（三）在即墨市人民医院、即墨市中医院、即墨市市南医院、即墨市妇幼保健院和原胶南市人民医院、原胶南市中医院、原胶南市开发区医院、原胶南市妇幼保健院等8家公立医院启动综合改革试点工作，取消“以药补医”。（完成时限：2012年12月底前）
　　（四）成立试点县级公立医院综合改革指导组，协调推进试点医院改革工作。（完成时限：2013年1月中旬）
　　（五）做好总结评估。试点市政府要加强对改革试点进展情况和效果的监测、评估，收集有关数据，定期向卫生局、医改办等相关部门和省卫生厅报告。2013年开展中期评估，总结经验，形成全市县级公立医院综合改革的基本路径。（完成时限：2013年11月前）
　　四、工作要求
　　（一）统一思想，加强组织领导。县级公立医院综合改革试点任务重、难度大，各有关部门和区市要充分认识其重要性、复杂性和艰巨性，切实加强组织领导，扎实做好各项工作。县级公立医院综合改革试点工作由市深化医药卫生体制改革工作领导小组统一领导，卫生、发展改革、宣传、编制、财政、人力资源社会保障等成员单位要根据各自职能，各负其责，加快推进县级公立医院改革试点的各项工作。
　　（二）强化协作，落实部门职责。卫生行政部门负责县级公立医院综合改革试点推进工作，加强对试点县级公立医院的管理。发展改革部门要配合卫生行政部门做好县级公立医院改革协调工作。宣传部门要做好县级公立医院改革的宣传，正确引导舆论。编制部门要做好管办分开工作，协同推进试点县级公立医院综合改革。物价部门要牵头做好医疗服务价格调研和调整工作。财政部门负责制定试点县级公立医院财政补偿政策，落实补助资金，加强财政投入资金绩效评价和资金监管。人力资源社会保障部门负责人事工资制度改革和医保政策的调整工作。各有关部门要密切配合，及时制定出台试点县级公立医院综合改革配套政策，细化相关措施，研究解决工作中遇到的困难和问题，形成合力，确保试点县级公立医院综合改革深入推进。
　　（三）加强宣传，创造良好环境。县级公立医院综合改革试点涉及到人民群众的切身利益，要采取各种有效形式，加强舆论引导，加大对综合改革工作的重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传力度，积极争取广大人民群众和社会各界的理解与支持。要做好舆情监测，积极引导社会舆论，合理引导社会预期，营造良好的改革试点环境和舆论氛围。