部门解读｜《山东省国家公园管理办法》

为深入贯彻习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神和视察山东重要指示要求，加快推进我省国家公园创建，规范国家公园保护、建设和管理工作。近日，省政府办公厅印发了《山东省国家公园管理办法》（以下简称《办法》）。现将主要内容解读如下：

一、起草背景和过程

2013年，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，将其列入深化生态文明体制改革的重点任务。2015年，国家发展改革委等部委联合印发《建立国家公园体制试点方案》，先后启动了10个国家公园体制试点工作。2019年3月，国家林草局组织编制《国家公园空间布局方案》，拟于2035年前全国规划建成约50处国家公园，我省黄河口、长岛和泰山3处纳入国家布局方案。2020年1月3日，习近平总书记在中央财经委第六次会议上提出，加快推进黄河三角洲自然保护地优化整合，推进建设黄河口国家公园。2021年10月20日，习近平总书记视察黄河入海口，强调“黄河三角洲自然保护区生态地位十分重要，要抓紧谋划创建黄河口国家公园，科学论证、扎实推进”，为黄河口国家公园建设指明了方向，提供了遵循。

省委、省政府高度重视国家公园建设，先后启动长岛、黄河口国家公园创建准备工作，并把黄河口国家公园建设列入2021年省委常委会工作要点、省政府工作报告、全省100件大事之一、争取中央重点支持的50项重要工作之一。省委书记李干杰等省领导多次与国家林草局会商对接争取支持，国家林草局同意把黄河口、长岛列为“十四五”期间优先设立的国家公园名单。当前自然保护地基本法和国家公园上位法尚未出台，国家公园体制改革和保护管理尚在探索，为保障我省国家公园顺利创建、规范管理和健康发展，按照国家林草局要求，亟需研究出台《办法》。

2021年3月20日，省自然资源厅正式启动《办法》起草工作，结合相关资料和调研结果，学习借鉴外省国家公园体制试点在立法方面的经验做法，深入研讨框架内容和具体表述，起草形成《办法》（征求意见稿）。5月10日，书面征求了省有关部门（单位）和东营、烟台两市政府意见。6月8日，公开征求了社会意见。7月2日，组织召开专家评审会，邀请省司法厅、省人大常委会、中国科学院动物研究所等单位的5位专家对《办法》进行论证，并委托山东圣义律师事务所开展了规范性文件制定前评估。9月17日，经第15次厅长办公会审议通过。11月16日，省司法厅提出合法性审查意见。进一步修改完善形成《办法》（送审稿）。11月26日，向省政府办公厅报送提请省政府常务会议审议《办法》（送审稿）的请示。12月21日，经第139次省政府常务会议审议通过。12月30日，省政府办公厅印发。

二、起草依据及主要内容

（一）起草依据。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实习近平总书记关于国家公园的重要指示批示精神，依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等相关政策标准，起草《办法》。

（二）主要内容。《办法》分总则、管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社会参与、法律责任和附则，共8章、42条。

1.第一章总则。明确了《办法》制定目的、原则和适用范围。国家公园的首要功能是对具有国家代表性的重要自然生态系统进行严格保护、整体保护、系统保护，在此基础上，提升生态系统服务功能，实现全民共享、世代传承。因此，《办法》制定目的是为了规范国家公园的保护、建设和管理活动，促进生态文明建设。规定国家公园保护、建设和管理等活动，遵循保护优先、科学规划、统一管理、社会参与、永续利用、共享发展的原则。明确各级财政部门按照事权和支出责任划分，将国家公园生态保护、修复和管理经费列入年度预算予以保障。

2.第二章管理体制。按照中央机构编制委员会印发的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》等相关要求，明确我省国家公园管理体制。《办法》规定，省政府设立国家公园管理机构，实行与国家林草局双重领导、以省政府为主的管理体制；同时规定了国家公园管理机构、地方各级政府及其有关部门在国家公园建设、保护和管理等工作中职责分工。

3.第三章规划建设。明确了国家公园规划编制原则，指出国家公园规划应当符合国土空间规划、“三线一单”生态环境分区管控等有关要求，并加强与其他相关规划衔接协调。明确国家公园总体规划和专项规划的编制主体及报批调整有关规定。规定国家公园划分为核心保护区和一般控制区，实行分区差别化管控。其中，核心保护区原则上禁止人为活动；一般控制区原则上禁止开发性、生产性建设活动，在符合国家现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

4.第四章资源保护。明确了国家公园建设、保护和管理等活动，坚持尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念，实现人与自然和谐共生。明确要求国家公园管理机构应当开展勘界立标、建立资源调查统计制度、加强监测预警和日常巡护、建设垃圾分类收集设施、做好防灾减灾和应急防控、强化生态修复、生物多样性保护等工作。明确规定实行国家公园生态补偿机制，健全以财政投入为主，区域协作、规范长效的生态补偿制度体系。

5.第五章利用管理。明确国家公园一般控制区内可以开展餐饮、零售、特色交通、游憩活动等非资源消耗型公共服务类特许经营活动；强调国家公园管理机构不得从事营利性经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或个人行使；规定应当支持园区内居民提供与国家公园保护目标相一致的生态产品和生态服务，促进协调发展；明确了国家公园管理机构应当科学设置生态教育、自然体验、生态旅游等游憩活动区域和线路，完善游憩体验服务体系，合理控制访客容量，及时为访客提供应急救助服务等内容。

6.第六章社会参与。提出了鼓励支持社会组织、企业事业单位、当地居民和个人参与国家公园保护、建设、管理的方式和途径。强调国家公园管理机构应当健全完善志愿服务激励保障机制、科研合作参与机制、社会监督机制等。规定任何单位和个人都有保护国家公园生态环境和自然资源的义务，有权对破坏行为进行制止、举报和投诉。

7.第七章法律责任。规定了在国家公园内实施违反法律法规和规章规定、妨碍国家公园管理机构工作人员依法执行公务、以及有关公务人员不履行或不正确履行职责等行为，应当依法追究相关行为主体的责任。

8.第八章附则。明确《办法》自2022年2月1日起施行，有效期至2027年1月31日。