《关于进一步加强和规范国家投资工程建设项目招标投标监督管理的意见》政策解读

为深化招投标领域“放管服”改革，进一步完善招投标监督管理体制机制，切实有效解决当前招投标市场存在的突出问题，优化营商环境，经过前期调研、分析论证、广泛征求意见，结合招标投标法律法规和相关政策要求，我委代市政府牵头起草了《关于进一步加强和规范国家投资工程建设项目招标投标监督管理的意见》，现将有关情况说明如下。

一、制定依据和必要性

《四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》（川府发〔2007〕14号）废止后，无新的指导意见出台，导致各部门在工程建设项目招投标领域的职能职责分工不明。2019年11月18日省政府第36次常务会议通过，以省政府令第336号决定废止《四川省政府投资工程建设项目比选办法》（省政府令第197-1号）。比选办法废止后，招标人对非必须招标项目的实施无统一规范标准。《眉山市人民政府关于规范国家投资工程建设项目招标投标工作的实施意见》（眉府发〔2014〕44号）作为指导我市国家投资工程建设领域招投标活动的规范性文件也已过有效期。2020年5月以来开展的招投标系统治理中发现的工程建设招投标中围标串标、EPC招标不规范、低价抢标等招投标管理过程中出现的问题，亟需修订完善眉府发〔2014〕44号文件。为此，我委牵头起草了《关于进一步加强和规范国家投资工程建设项目招标投标监督管理的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见（征求意见稿）》）。

二、起草过程

根据《招标投标法》及其实施条例、《必须招标的工程项目规定》等有关招投标法律法规规章的规定，结合我市实际，将《意见（征求意见稿）》，先后多次征求天府新区眉山管委会，各县（区）人民政府及市政管局、市公安局、市司法局、市财政局、市审计、市自然资源局、市住建局、市交通局、市水利局、市审计局、市国资委、市政务服务和公共资源交易中心等市级有关部门及部分国有投资公司的意见，关于2021年5月7日至17日，在眉山市政府门户网站上公示并征求社会公众意见，最终形成《关于进一步加强和规范国家投资工程建设项目招标投标监督管理的意见（送审稿）》。2021年6月29日，经四届人民政府146次常务会议审议通过送审稿，并以《关于进一步加强和规范国家投资工程建设项目招标投标监督管理的意见》（眉府发〔2021〕12号）（以下简称《意见》)印发执行。

三、主要内容

《意见》分为五部分二十三条。第一部分为健全招投标管理体制，主要内容为建立联动监管机制、明确相关部门职能职责和交易现场监管要求。第二部分为严格招标条件和程序，主要内容为严格招标事项核准、招标人不得限制或排斥潜在投标人、严格招标情况报告制度和开展专项检查、抽查。第三部分为创新管理运行机制，主要内容为推行中标候选人评定分离机制、落实信用信息应用、规范招标规模以下工程项目实施、规范代理机构确定方式、推行全过程工程咨询、EPC项目发包管理、重大项目招标文件会商机制，对项目经理、主要技术负责人实行登记制度。第四部分为加强招投标监管，主要内容为加强对招标人和招标代理机构的监管、规范投标人行为、建立评标专家评价机制。第五部分为严格责任追究，主要内容为严肃招投标工作纪律、实行过错责任追究制度、严格审计监督、实行失信联合惩戒制度和文件有效期。

四、具体条款说明

（一）健全招投标管理体制。

一是建立联动机制。《意见》第1条。建立由分管发展改革的领导主持，发展改革、公安、司法、财政、经信、自然资源、住房和城乡建设、交通、水利、农业农村、文广旅、审计、国资、政管（政务服务和公共资源交易服务中心）等部门和单位参加的联席会议制度，构建工程建设招投标监督管理联动机制。同时，对《眉山市人民政府关于规范国家投资工程建设项目招标投标工作的实施意见》（眉府发〔2014〕44号）中规定的招投标联席会议制度进行了调整，办公室设在发展改革部门，会议负责落实上级决策、本级政策制定、交易模板修订、案件处理、协调重大问题等事项。根据省发改委《关于进一步加强工程招投标常态化监管的通知》（川发改法规〔2021〕12号）“每半年组织召开一次联席会议”要求，《意见》也将联席会议召开时间定为每半年召开一次。

二是明确监管职责。《意见》第2条。按照机构改革后各相关单位的机构名称、职能职责，根据《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号）第三条、《招标投标法》第七条、《招标投标法实施条例》第四条和《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》第五条等相关规定，进一步理顺我市招投标行政监督部门具体职责分工，市发展改革委负责招投标指导和协调，市自然资源局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水利局等行政主管部门负责本行业招投标活动的监督执法，有效解决职能职责不清，互相推诿等现象。

三是加强交易现场监管。《意见》第3条。《四川省发展和改革委会关于开展改革系统工程招投标廉洁从政专项行动的通知》（川发改法规〔2020〕502号），取消无法律法规依据招标文件事前备案制度，为此，我市出台《关于取消眉山市国家投资工程建设项目招标文件事前备案的通知》（眉市发改法规〔2020〕203号），加强招投标事中事后监管，明确了发展改革、经信、自然资源、住房和城乡建设、交通、水利、农业农村、文广旅等行政（行业）主管部门应根据工程建设项目监督主体、属性类别，参加总投资3000万元及以上的国家投资工程建设项目招投标的现场监督。

（二）严格招标条件和程序

一是严格招标事项核准。《意见》第4条。实践中，部分招标人承接项目少，专业人员配备不足，对招标事项核准内容、变更手续、是否可先行开展招标活动等不清，根据《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（国家发改委第9号，2013年九部委23号令修正），同时参照《四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》（川府发〔2007〕14号）有关规定，进一步明确了招标事项核准有关要求。

二是进一步强调招标文件不得限制或排斥潜在投标人。《意见》第5条。明确招标人（代理机构）应对招标文件的合法性和完整性负责。根据《招标投标法实施条例》第三十二条规定，招标人不得以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。

三是严格招标情况报告。《意见》第6条。我市以眉市发改法规〔2020〕203号取消眉山市国家投资工程建设项目招标文件事前备案后，将招投标监管重心由事前监管向事中事后监管后移，要求招标人在合同签订后5个工作日内向项目审批部门和行政（行业）主管部门提供招投标情况的书面报告，行政（行业）主管部门定期对有关国家投资工程建设项目的招投标开展专项检查抽查，并将检查、抽查结果向社会公布。

（三）创新管理运行机制

一是推行中标人候选人评定分离机制。《意见》第7条。2018年，我市作为全省中标候选人评定机制创新试点七个市州之一，经过反复探索、磨合、试运行，取得了较好进展。现《眉山市国家投资工程建设项目固定价随机抽取中标候选人实施办法（试行）》（眉府办法〔2018〕17号）及其相关配套文件已过有效期，在总结试运行经验的基础上，依据机构改革后职能职责以及省发改委等6部门《关于在全省推行中标候选人评定分离的通知》（川发改法规〔2020〕652号）等相关规定，对项目总投资3000万元以下（不含3000万元）、打捆审批项目中的单个项目总投资在1000万元人民币以下（不含1000万元）工程建设项目，鼓励招标人采用中标候选人评定分离机制推荐中标候选人。目前，市发展改革委、市自然资源局、市住建局、市交通局、市水利局、市政管局六部门联合发文的《关于印发眉山市国家投资工程建设项目中标候选人评定分离机制实施细则的通知》（眉市发改〔2021〕149号）已印发，并于2021年8月24日起施行。

二是落实信用信息应用。《意见》第8条。2020年3月，市发展改革委组织市住建、交通、水利、自然资源、政管等部门相关人员，专门考察学习了成都市工程建设领域招投标领域信用信息运用的创新作法。我市借鉴其先进经验，在行业主管部门完善本行业的信用信息平台的基础上，推送至“信用中国（四川·眉山）”平台公示，将企业信用信息、不良行为信息等作为投标资格审查和评标的重要依据，在招标文件中明确规定。采用综合评估法的，评标分值由商务分值、技术分值、信用分值组成，其中，信用分值占评标总分比例的10%；采用经评审的最低投标价法的，用信用分值除以评标价格，按比值从高到低排名确定中标候选人。

三是规范规模标准以下工程项目的实施。《意见》第9条。2019年11月22日省政府第336号令废止《四川省国家投资工程建设项目比选办法》后，项目业主对单项合同估算价未达到《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）规定规模标准的非必须招标项目，即施工单项合同估算价400万元以下，重要设备、材料等货物的采购200万元以下，勘察、设计、监理等服务的采购100万元以下的政府投资工程建设项目实施方式无所适从。有的业主实行公开招标，有的参照政府采购实行，有的业主自行确定，有的经集体决策确定、有的按“三重一大”程序确定等，无统一程序、标准，不利于非必须招标工程项目的监管。根据《政府采购法》第二条之规定，《意见》明确了政府投资工程建设项目不属于依法必须招标的，属政府采购工程项目，按照政府采购法及其实施条例组织实施；同时，因市属国有企业投资项目不属于政府采购范围，因此，要求国有企业应当结合实际，建立健全招标规模标准以下工程建设项目采购制度。采购制度不得与相关法律法规的强制性规定相抵触，且应报经国资委备案审查同意后实施；必须招标规模标准以下工程项目，招标人也可自愿采用中标候选人评定分离机制组织实施。

四是规范招标代理机构的确定方式。《意见》第10条。2019年11月22日省政府第336号令废止《四川省国家投资工程建设项目比选办法》后，我市招标代理机构的选择主要是招标人根据其内部控制制度、三重一大程序或参照政府采购程序确定。2020年6月17日，省财政厅印发《关于规范政府采购工程项目采购执行管理有关事项的通知》（川财采〔2020〕67号），明确规定“依法采用非招标方式采购的，按照政府采购法执行，不得规避政府采购”，结合政府采购服务的限额标准，我市招标代理机构选择主要采取招标代理服务费30万元以上的项目，采取政府采购方式确定；30万元以下的项目由招标人按内控制度确定；市属国有企业采购招标代理服务的，按企业内部招采程序实施。2020年7月21日，省发改委出台《关于变更招标代理机构比选公告发布媒体的通知》（川发改法规〔2020〕400号），同时，省政管局配套出台《四川省国家投资工程建设项目标准招标代理机构比选文件（试用）》。根据《政府采购法》第二条以及《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》第12条第1项之规定，亟需明确我市招标代理机构选择的方式、范围、标准等，参照《四川省人民政府关于进一步规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》（川府发〔2014〕62号）第2条之规定，本办法明确了总投资3000万元及以上的国家投资工程建设项目，实行委托招标的，应当通过比选方式确定招标代理机构，对总投资在3000万元以下的国家投资工程建设项目，招标人可自愿选择比选方式确定代理机构，也可按“三重一大”、内部控制制度或内部招采程序组织实施。

五是推行全过程工程咨询。《意见》第10条。2017年2月21日，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）在完善工程建设组织模式中提出了培育全过程工程咨询，并要求政府投资工程应带头推行全过程工程咨询。为贯彻落实文件精神，我市拟推行全过程工程咨询项目试点，明确了项目业主可通过招标方式一次性确定项目建设可行性研究、初步设计、地质勘察、施工图设计、造价咨询、工程监理等全过程咨询服务单位。

六是加强EPC发包管理。《意见》第12条。我市自2016年部分项目采用EPC发包方式选择承包单位以来，其EPC招标未有效实现预期。有的可研深度不够，对建设内容、建设规模、技术参数等只有一个粗浅的表述，不足以指导后续建设；有的EPC项目竞争不充分，设定条件较高，投标家数不多；有的直接工程费一般只下浮几个点，不利于节约政府资金；有的项目在实施中并未完全实现设计、施工的深度融合，存在超限额设计等问题。为解决EPC项目实施过程在存在的问题，根据《政府投资条例》，参照住建部、国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）和《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建行规〔2020〕4号）之规定，

《意见》明确了采取EPC发包的基本原则、项目范围、决策程序、招标要求等，以进一步规范设计施工总承包招投标活动。目前，市发展改革委、市自然资源局、市住建局、市交通局、市水利局、市政管局六部门联合发文的《关于印发政府投资工程项目设计施工总承包(EPC)建设的实施意见》（眉市发改〔2021〕150号）已印发，并于2021年8月24日起施行。

七是实行重大项目招标文件会商机制。《意见》第13条。重大项目招标文件会商机制在原44号文件中即有规定，根据《必须招标的工程项目规定》（国家发改委令第16号）、省发改委《关于开展发展改革系统工程招投标廉洁从政专项行动的通知》（川发改法规〔2020〕502号）以及《关于取消眉山市国家投资工程建设项目招标文件事前备案的通知》（眉市发改法规〔2020〕203号），结合我市实际，在原有招标文件会商机制的基础上，对牵头单位、成员单位、实行招标文件会商项目的范围、金额、程序等进行了修订。

八是实行项目经理、主要负责人登记制度。《意见》第14条。随着“互联网+”电子信息技术的发展，将招投标合同履行阶段的“实施项目经理、主要技术负责人压证施工制度” 的监督管理，依托电子信息技术，实行项目经理、主要技术负责人登记制度，将本单位拟派该项目的项目经理、主要技术负责人、施工员、质检（质量）员、安全员、材料员、造价人员在眉山市公共资源电子交易平台自动冻结，至项目主体工程完工前不能使用被冻结的人员参加其他项目投标，同时规定了发现第一中标候选人投标人投标文件中拟派人员存在有其他在建工程的，招标人应取消其中标资格。

（四）加强招投标监管

一是强化招标人主体责任。《意见》第15条。招标人是工程建设项目招标投标活动的组织者，招标投标结果的使用者，是招标投标活动的责任主体，对招标过程和结果负总责。针对部分招标人规避招标、以不合理条件限制竞争、项目施工现场管理不足、 履行相关报批程序不及时、工期滞后等问题进一步予以规范。

二是加强代理机构监管。《意见》第16条。针对招标代理机构“中介不中”、诚信不足、业务不精等问题，明确有关行政监督部门要进一步加强招标代理机构市场行为管理，规范招标代理行为，建立招标代理机构信用评价机制，确保招标代理机构在承接业务后合法、规范、诚信、守纪的履行其义务。

三是规范投标人投标行为。《意见》第17条。针对投标人在招投标活动中存在的弄虚作假、围标串标等违法违规行为，根据《招标投标法》及其实施条例等法律法规规定，进一步强调其在招投标活动中应当遵守诚实信用原则，不得从事的禁止性行为。

四是建立评标专家评价机制。《意见》第18条。针对评标专家评标不公、严重失信等问题，建立评标专家评价机制予以规范。

（五）强化责任追究

严肃招标投标工作纪律（第19条），各级领导干部、行政主管部门、项目业主及工作人员应严格履行监督执法职责。对违反相关法律法规、政策规定以及违反组织原则、议事规则、工作制度，不认真履行监督管理职责等行为，存在过错的，依照规定追究相关人员责任（第20条）。严格审计监督，对审计机关在审计国家投资工程建设项目中招投标违法违规问题，根据《四川省人民政府关于进一步规范国家投资工程建设项目中标投标工作的意见》（川府发〔2014〕62号）第11条规定予以处理（第21条）。对工程建设领域招投标市场主体存在严重失信违法行为的相关失信主体，依法依规对相关进行联合惩戒，并将失信处罚信息和联合惩戒案例通过“四川省公共资源交易信息网（眉山市）”、“信用中国（四川.眉山）”及相关单位门户网站向社会披露（第22条）。

最后，《意见》第23条。明确了本办法自发布之日起不少于30日后施行，有效期5年。