《地方志工作条例》政策解读

　　2006年5月18日由国务院制定的《地方志工作条例》（以下简称《条例》）经过温家宝总理签署国务院令正式颁布施行。这是社会主义新编地方志工作开展以来，也是中国历史上自从有了地方志以来第一部有关地方志的全国性法规。它结束了地方志工作无法可依的历史，标志社会主义新编地方志工作从此进入了依法修志的新阶段。

一、《条例》制定与颁布施行的重要意义《条例》的颁布施行是地方志发展史上的一座里程碑，其意义极为重要和深远。

（一）《条例》的制定与颁布施行，是贯彻“依法治国”、“加强文化法制建设”和“重视哲学社会科学领域立法工作”等一系列方略、方针的具体体现。1997年，中共十五大提出“依法治国”的方略；2002年，中共十六大提出要“加强文化法制建设”；2005年，中央3号文件进一步提出“要重视哲学社会科学领域立法工作”，为加快繁荣发展社会主义先进文化提供法制保障。《条例》的制定与颁布施行，是对我们党所提出的这些重要方略、方针的具体落实，是社会主义法制建设的成果，填补了我国文化法制建设中的一项空白。现在，文化领域中需要立法的工作有很多，国家较早地对地方志工作立法，把地方志工作纳入法制化轨道，凸显了地方志工作作为国家基础性文化建设工程的重要性。我们要从贯彻依法治国方略、建设社会主义先进文化的高度来认识《条例》制定与颁布施行的意义，把贯彻落实《条例》作为推进社会主义先进文化建设和文化法制建设的具体行动。

（二）《条例》的制定与颁布施行，是对我国地方志自古由国家组织编修的传统的继承和发扬。连绵不断地编纂地方志，是中华民族特有的、已经延续2000多年的优秀文化传统。据统计，现存的历代旧志就有8000多种、10万余卷，约占我国全部古籍的十分之一。这种独一无二的文化现象之所以能延续上千年流传至今，一个重要原因，就在于自隋唐以后历朝历代都把修志当成国家行为，作为官职官责。特别到了明、清两朝，更是由朝廷反复颁布修志诏谕。元朝和明清时期，朝廷还多次出面组织编修国家一统志。民国初期，中央政府甚至命令各地设立方志馆、方志局，编修从省到县的三级志书，并颁布过修志条例与规定。但是，无论哪朝哪代，都没有为修志立过法。因此，《条例》的颁布施行，不仅是对我国古代由国家组织修志这一传统的继承，更是对这一传统的发扬光大。它以国家立法的形式，从根本上保证了地方志事业的可持续发展。我们要从如何更好地继承和弘扬我国优秀文化传统的角度，深刻认识《条例》制定与颁布施行的深远意义。（三）《条例》的制定与颁布施行，是社会主义市场经济条件下保证地方志工作有效进行的必然要求。20世纪50年代，修志任务就被列入国务院《十二年哲学社会科学规划方案》，并且成立了中国地方志小组。以后，由于“文化大革命”等原因，修志工作一度中断。中共十一届三中全会后，新编地方志工作再次掀起高潮。1981年成立了中国地方史志协会（中国地方志协会前身），1983年恢复了中国地方志小组（改称指导小组），由国务院委托中国社会科学院代管。从此，以国务院办公厅、中宣部、中国地方志指导小组的名义发出了一系列有关地方志工作的文件。全国从省到县普遍设立了地方志工作机构，并在全国范围开展了三级志书的首轮修志。至2005年底，首轮修志规划内的6000多部志书，已完成91.7%；全国专职地方志工作人员接近1.5万人。这说明，过去那种靠文件来推动修志工作的方法，在当时条件下是完全可行的和有效的。但是，随着我国由计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系等日益多样化，政府职能也相应发生转变。在这种新形势下，如果再像过去那样仅仅依靠政策性文件和行政手段来组织地方志工作，已经难以适应需要，甚至在一些领域和行业已经不起作用了。地方志工作是一项事业，不能像对待企业那样，任凭市场原则起作用。办法只能是用法律的手段确保地方志工作规范、有序、稳定、持续地向前发展，制约不自觉履行责任、义务的法人和自然人，以解决一些地方在地方志工作上随意性大、主观性强、组织协调困难、发展不平衡的问题。我们应当从为社会主义市场经济条件下开展地方志工作提供法律保障的角度，来认识《条例》制定与颁布施行的重要意义。

二、深刻理解《条例》的丰富内容和精神实质

（一）《条例》明确了什么叫做地方志和地方志工作的问题。1.关于地方志的概念。《条例》明确了“地方志”的内涵为“资料性文献”，外延包括地方志书和地方综合年鉴。这样的界定，不仅更加清晰了地方志概念，而且突破了传统的解释；不仅有助于提升地方志的学术品位和科学价值，而且有利于进一步拓展地方志工作的领域。当然，我们也要注意，地方志包括地方综合年鉴，不等于地方志就是地方综合年鉴，不能用编辑年鉴来代替修志工作。2.关于地方志工作的概念。《条例》明确地方志工作并不仅仅是编书，尤其不是编一部书，而是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。这是我们开展地方志工作的指导方针。3.关于地方志书和地方综合年鉴的属性。《条例》明确规定：第一，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，只能由本级政府负责的地方志工作机构编纂，其他组织和个人不得编纂；第二，凡未经批准擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，要依法查处；第三，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，均为职务作品，其著作权归组织编纂的地方志工作机构，参与编纂的人只可享有署名权；第四，在地方志编纂过程中收集到的资料、实物以及形成的地方志文稿等，要由地方志工作机构集中统一管理，妥为保存，修志工作完成后，要移交档案馆或方志馆，个人不得据为己有或者出租、出让、转借，更不得损毁。这就非常明确地界定了地方志书和地方综合年鉴的“官书”性质。4.关于军事志、部门志与地方志的关系。过去，军事志、部门志虽然是作为地方志一个组成部分来对待的，但缺少法律依据。这次，《条例》对此虽然只附带说了一句话，然而就是这句话，给了军事志、部门志以存在的法律依据，说明它们也属于地方志范畴，只不过具有特殊性质，需要另作专门规定罢了。

（二）《条例》明确了各方面在地方志工作中的责任问题。1.明确了各级政府的领导之责。《条例》在肯定新时期地方志工作中形成的党委领导、政府主持的领导体制的基础上，对政府的职责作了十分明确的规定。例如，明确规定县级以上政府对本行政区域内的地方志工作负有领导之责，要把地方志工作经费列入本级财政预算；规定省、自治区、直辖市政府负责制定本行政区域的修志规划，并要报国家地方志工作指导机构备案；规定国家地方志工作指导机构负有对全国地方志工作的“统筹规划、组织协调、督促指导”之责。总的精神就是，地方志工作是“官职官责”，各级政府要切实负起责任来，加强对地方志工作的领导。2.明确了地方志工作机构的工作之责。在新编地方志工作的实践中，地方志工作机构尽管一直担负着具体行政管理和业务指导的双重职能，但地方志工作机构的职责一直没有得到准确定位。这次，《条例》明确规定了各级地方志工作机构的五项职责。特别值得注意的是，《条例》还着重规定了地方志工作在为地方经济社会全面发展服务方面的责任，例如，积极开拓社会用志途径，建设地方志的资料库、网站等等。3.明确了社会各界对地方志工作的支持之责。过去，社会的法人和自然人对于地方志工作机构所要征集的资料，可以提供，也可以不提供。而这次《条例》规定，各地各级机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人，对地方志工作机构征集有关地方志资料都要给予积极支持，并且不得提供虚假材料。这一规定对于保证地方志记述的全面、系统、准确，至关重要。

（三）《条例》明确了如何保证志书质量的问题。质量是地方志的生命。《条例》从以下几个方面规定了保证地方志质量的措施。一是从规定地方志编纂应遵循的指导原则上保证。二是从规定地方志编纂人员的组成上保证。三是从规定地方志的审查验收、出版批准制度上保证。四是从规定政府要对在地方志工作中做出突出成绩和贡献的单位和个人给予表彰和奖励上保证。