淳化县人民政府关于盘活存量建设用地服务高质量发展的实施意见

淳政发〔2022〕3号

淳化县人民政府

关于盘活存量建设用地服务高质量发展的实施意  见

各镇人民政府，县人民政府各工作部门、派出机构、直属机构：

　　为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平来陕考察重要讲话重要指示精神，加快盘活批而未供、闲置土地和城镇低效等存量建设用地，推进节约集约用地，进一步提高土地开发利用效率，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，按照中共陕西省委、陕西省人民政府《关于印发陕西省构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施方案的通知》（陕发〔2021〕3号）、陕西省人民政府办公厅《关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》（陕政办发〔2021〕21号）精神，结合我县实际，提出如下实施意见。

　　一、总体要求

（一）基本原则

1.政府主导，盘活存量。建立健全政府主导、部门协同、企业参与、市场决定的工作机制。依据国土空间规划和产业发展规划等，在符合规划、用途管制和公益优先的前提下，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，鼓励形式多样的盘活模式，调动原土地权利人的积极性，健全利益平衡机制。

2.稳中求进，分类施策。坚持安全可控原则，遵循存量建设用地审批程序，综合运用经济、行政、司法等手段，依法规范运作，区分实际情况，“一宗一策”、“一企一策”，破解遗留问题，推进存量盘活，保证相关工作稳步有序开展。

（二）主要目标

1.调整建设用地保障方式。全面实施新增建设用地增加与存量建设用地挖潜相结合的用地保障方式，新增建设用地总量得到严格控制，存量建设用地得到有效盘活，土地资源对经济社会发展的持续保障能力明显提高。

2.提高节约集约用地水平。将“亩均论英雄、集约促转型”的发展理念进一步落实到位，建设用地节约集约利用水平得到全面提高，工业用地亩均投资强度、亩均产值、亩均税收等投入产出水平明显提高。

3.促进经济转型升级。实施差别化用地政策，盘活的存量建设用地优先保障战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技创业创新以及养老、医疗、健康、文化、教育、体育、信息、研发设计等民生和服务业用地，加快土地利用结构调整，促进产业转型升级，带动投资和消费增长，增强经济发展动力。

4.创新完善土地管理机制。完善存量建设用地供应和管理制度，鼓励社会各方参与存量建设用地开发，建立健全利益共享激励约束机制，构建“批而未供”和闲置土地盘活利用长效机制，促进土地市场规范健康运行。

二、任务措施

（一）大力消化批而未供和闲置土地

1.源头严控新增批而未供和闲置土地。建立闲置土地清理处置的长效监管机制，加强各类建设项目的供前评价与供后监管，切实预防土地闲置。在招商引资的同时，应注重精准招商，精准报地、批地、供地，合理确定出让宗地规模，缩短开发周期，提高项目落地和土地利用水平。落实土地要素跟着项目走的原则，在用地中明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。严把土地供应关口，确保土地供应时土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工建设所必需的其他基本条件。加强建设用地使用权出让合同和划拨决定书的履约监管，督促建设用地使用权人按期开工建设，避免新的闲置土地产生。（县自然资源局牵头，县发改局、县招商局、县财政局、县住建局、县行政审批局、市生态环境局淳化分局、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

2.加大批而未供土地的处置。全面掌握各年度新增建设用地计划指标的批次和单独选址项目的批准及供应情况，跟踪项目进展，了解供地进度，逐宗分析未供地原因，把握处置方向。对农用地转用及土地征收批准已满两年，但未实施征地补偿安置方案的“批而未征土地”，按规定批准文件失效的，定期组织清理。对农用地转用及土地征收批准未满两年，因政策调整等原因已不具备供地条件的，应当按照规范要求，经批准后采用调整的方式及时处置到位。（县自然资源局牵头，县发改局、县行政审批局、县财政局、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

3.推动闲置土地开发利用。对现存闲置土地进行全面摸底排查，将闲置土地的面积、位置、使用主体、闲置原因等情况登记造册，依法依规及时对闲置土地进行调查、认定和处置，并将认定结果及时反馈行政审批、工信、税务、法院等相关部门，加强部门联动、加大处置力度，实行销号式整改。对未实施建设造成土地闲置，满1年未动工开发建设的，督促其尽快开工建设，并依法征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，除征收土地闲置费外，对用地企业的经济能力、土地实际需求进行重新评估，对确因无力全面开发的，切实做好协调工作，采取适当补偿的方式予以收回；满2年未动工开发建设的，依法收回土地使用权。因项目不能落实或由于原项目不可行已取消的，及时调整安排新项目。涉及非企业原因的闲置土地，除政府收回外，鼓励通过土地二级市场，按规定采用依法转让、合作开发等方式盘活利用；确需调整规划用途的项目，应经县政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理用地手续。全面梳理各类历史遗留问题土地，按照国土空间规划和区域功能定位加以合理利用。（县自然资源局牵头，县发改局、县财政局、县工信局、县税务局、县法院、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

（二）推广再开发模式，推进低效用地再开发利用

1.全面摸清企业及用地情况底数。

（1）摸清用地情况。组织开展全县和工业园区土地利用调查评价工作，并汇总形成台账。全面查清各镇办中心和县工业园区内用地企业情况（位置、面积、容积率、建筑系数、建设面积、用地面积占比等数据）、土地手续办理情况（已批已供、已批未供、已批未供即用、批少占多、未批先建、批甲占乙、擅自改变土地使用用途、擅自转让、擅自出租、擅自改变规划设计条件建设等）。（县自然资源局牵头，县工信局、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

（2）摸清企业税收及合同履约等情况。对工业园区外和工业园区内的各用地企业亩均税收、招商合同履行情况、能耗情况、淘汰产能情况和环境保护情况进行全面详细调查。（县工信局县、县工业园区管委会牵头，县发改局、县市场监督管理局、县税务局、县招商局、市生态环境局淳化分局、各镇办中心配合）  

2.明确低效工业用地标准。会商研究制定低效工业用地认定标准。按照产业转型类、粗放用地类和停建停产类三种类型，明确低效工业用地认定标准；针对特殊情况由县“亩均办”领导小组研究认定。（县工信局牵头，县自然资源局、县发改局、市生态环境局淳化分局、县招商局、县市场监督管理局、县住建局、县城市管理执法局、县应急管理局、县税务局、县电力局、县法院、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

3.建立存量低效用地企业台账。严格按照本《意见》及县低效工业用地标准，分别对工业园区外和工业园区内的用地企业建立包括地块基本信息、形成原因等要素的存量低效用地企业台账，实施存量低效用地企业动态管理。（县工信局、县工业园区管委会牵头，县自然资源局、各镇办中心配合）

4.合理选择低效用地再开发模式。坚持以整治提升为目的，按照既积极推进又稳妥实施的思路，将全县用地企业划分为A类企业（优先发展类）、B类企业（鼓励提升类）、C类企业（监管调控类）和D类企业（落后整治类），并因地制宜，因企施策，实行差别化资源要素配置政策，引导企业高效用地、转型升级。（县工信局牵头，县自然资源局、县发改局、县财政局、县住建局、市生态环境局淳化分局、县招商局、县税务局、县城市管理执法局、县法院、县公安局、县供电公司、县金融办、县工业园区管委会、各镇办中心配合）

（1）提升质态。鼓励企业扩大投入、加强技改，更新装备和产品，实现企业质态和产出效益双提升。

（2）转型重组。积极推进“退二进三”、“退低进高”，通过嫁接、转让、租赁等形式，引进优质、高效企业，实现企业质态提档升级。对已经具备转让条件的低效建设用地，可由辖区政府（县工业园区管委会）主动进行项目嫁接，促成全部或部分转让低效建设用地使用权；对低效建设用地使用权人的闲置厂房，辖区政府（县工业园区管委会）应主动引进其他企业作为承租方租用厂房；鼓励市场主体收购相邻多宗低效建设用地地块，向县自然资源部门申请集中规划利用。县自然资源局要选择合适地块，交县招商局有针对性进行包装、招商引资，引进新项目。对招商引资的单位给予奖励，促进项目落地。

（3）协议回购。对符合土地储备条件的低效建设用地，可依据相关规定进行收储；对无储备意向的低效建设用地，由辖区政府（县工业园区管委会）与用地单位协商补偿条件，或采取其他有力措施，收回全部或部分国有建设用地使用权。

（4）有序腾退。对已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持生存和经营的“僵尸企业”，坚持正面激励和反向倒逼相结合，重点推进无税企业、落后产能“腾笼换鸟”，腾让发展空间，可由城投公司先行竞购，并将产权变更至城投公司名下，待有新的嫁接对象后，再通过依法转让、厂房租赁等多种方式盘活存量土地；对无力继续履行出让合同或未按投资协议约定完成全部开发建设的“僵尸企业”，采取协议收回方式收回全部或部分用地，重新出让。

（5）倒逼退出。加大税务、生态环保、安全生产、消防等专项执法力度，严肃查处、坚决清理违法违规企业，务求处置实效。招商合同违约类，由县招商局牵头，签订合同单位负责，依据违约情况，对低效工业用地企业，做出相应处置。违反环境保护法类，按照环境保护法律法规要求，由市生态环境局淳化分局牵头，对违反环境保护法规的环境违法行为，依法予以查处。违反税法类，由县税务局牵头，针对长期未缴纳税费、停建停产等企业依法进行税费征缴，倒逼低效工业用地企业退出。违反生产安全要求类，由县应急管理局牵头，对违反生产安全要求的低效工业用地企业进行全面摸排，并依法依规做出相应处置。同时，由县工信局和县工业园区管委会牵头，按照有关文件规定，实施联合惩戒，倒逼低效工业用地退出。

5.分类制定盘活方案。依托低效用地企业台账，分别对工业园区外和工业园区内的用地企业逐宗理清低效用地形成的原因。属于政府原因的，强化服务、清理障碍，推动项目发展。属于企业原因的，对违约责任和追责条款进行逐一对照，对未按出让合同约定建设或效能低下、淘汰、落后类的产业用地，或存在安全、环保等问题项目用地以及投资强度、亩均税收、容积率等控制指标未达到合同约定标准认定为低效的项目用地，可通过合理规划、“一宗一策”、“一企一策”提出盘活路径，制定盘活方案，逐宗明确低效工业用地盘活期限，到期未盘活的，由县“亩均办”牵头，组织县工业园区、招商、税务、生态环境、城管等部门，按照招商合同违约、违反环境保护法、违反税法、违法建设等类型，由各职能部门各负其责，明确工作开展时序节点，依照政策法规进行处置。（县工信局、县工业园区管委会牵头，县发改局、县财政局、县应急局、县自然资源局、县招商局、市生态环境局淳化分局、县税务局、各镇办中心配合）

（三）实施优惠政策，建立健全长效机制

1.实行过渡期政策。利用现有工业用地进行转型升级，建设国家支持的新产业、新业态、新行业项目，经县政府批准，可继续按原用途使用土地，过渡期为2年，期满后依法按新用途办理用地手续。

2.实施用地优惠政策。对因各类原因导致“批而未征”“批而未供”的宗地，采取一宗一策出台优惠政策进行盘活。政府引导投资企业盘活存量建设用地，制定政策予以必要财政扶持，适当减免税收、规费。现有工业用地提高土地利用率，在不改变土地用途的前提下，对符合国土空间规划、环保等要求的工业项目，通过扩大生产性用房、厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径综合利用地上地下空间，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

3.实施税收优惠政策。通过政府引导、市场主导的方式，原土地使用权人重新盘活利用原低效工业用地，新上工业项目为政府鼓励类或者重点扶持类的，可按照规定享受有关税收优惠政策。

4.实施招商引资优惠政策。

（1）对自愿退出的原土地使用权人，在依法合理补偿的基础上，按照土地收益的30%以上予以奖励。

（2）符合以下条件的低效用地盘活利用项目，享受淳化县招商引资优惠政策。与我县签订再投资或项目引进协议，在认定的低效闲置用地上通过再投资、租赁场地等方式盘活的项目，其企业工商注册、税务登记必须在淳化县。再投资额（含股权投资、购买、原产权人追加投资）达到工业项目10000万元以上、现代物流商贸旅游等服务业项目5000万元以上、教育文化体育卫生康养等社会福利事业项目3000万元以上；租赁场地的项目（企业）亩均税收5万元以上。

（3）对以转让方式盘活低效用地的项目，在享受招商引资优惠政策的基础上，按照土地转让环节税收给予适当奖励。

5.分割转让及登记相关政策。鼓励“围多建少”类低效工业用地企业将空闲土地分割转让或者由政府依法收回后重新利用。再开发后确需分割转让的，经批准后可按幢作为最小分割单位转让，分割转让的建筑面积不超过再开发建设项目总建筑面积的30%，相关要求在土地有偿使用合同中约定。分割转让工业用地，涉及标准厂房的可按照独立使用的幢等权属界线封闭的空间为基本单元分割转让，但不得改变土地和房屋用途；涉及新型产业项目的，在达到《国有建设用地使用权出让合同》、工业项目“标准地”约定条件后，允许对产业用房依规依约分割、转移登记。生活服务设施不得分割，以共用形式取得土地使用权的不再单独分割。

6.成片综合开发相关政策。原土地使用权人、再开发实施主体、政府土地储备机构或者投资平台通过重组、收购等方式，集中连片综合盘活相邻多宗低效利用地块，确需自行建设生产服务、行政办公和生活服务设施的，其占地面积不得超过项目总用地面积的7%；涉及边角地等难以独立开发的零星土地，可一并改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩、累计面积不超过改造开发项目总面积的10%，根据申请可依法依规将分散的土地合并登记。

7.倒逼盘活机制政策。逐宗明确低效工业用地（尤其是停建停产类）盘活期限，到期后仍未完成的，结合有关文件要求，实施联合惩戒措施。同时，对未按期完成盘活开发的企业及其控股股东，限制其报名参与其他土地竞买，取消涉企财政补助奖励政策。

8.其他配套政策。因产业政策变化等原因造成项目无法继续实施的，由县政府统一依法收回，并纳入国土空间规划重新安排使用。县政府将积极拓宽融资渠道，支持金融机构创新金融产品，充分发挥社会资本作用，加大低效工业用地盘活资金投入。充分发挥市场配置作用，积极引导低效工业用地进入二级市场转让盘活，降低低效工业用地退出、交易及企业并购重组环节的交易成本，促进土地要素流通。

三、保障机制

（一）加强统筹领导。盘活存量建设用地工作涉及面广、政策性强、工作量大，自然资源、工信、发改、财政、税务、住建、金融、生态环境、商务、法院、科技等有关部门要高度负责，建立机制，加强协调，明确责任，协同做好存量建设用地处置盘活工作。

（二）
加强宣传引导。以优化营商环境、实事求是处理问题、严格规范操作为原则，定期总结经验做法及典型案例，加强舆论宣传正面引导，推动形成节约集约用地的社会共识。适时公布批而未供、闲置、低效用地信息，宣传相关政策，接受社会监督，形成全社会积极支持、合力推进的良好氛围。

（三）严格督查考核。县委督查室要会同“亩均办”定期对盘活工作进行督查检查，通报工作进展情况，及时提醒、督促各企业、有关部门加快工作进度，确保按时保质完成任务。充分发挥考核指挥棒作用，建立量质并举、质量优先的考核机制，将低效产业用地处置与综合考核相挂钩，推动工作落实。

本意见自印发之日施行，有效期5年。上级有明确规定的，遵从其规定。

淳化县人民政府

2022年3月29日