《西安市推进养老服务高质量发展行动方案》的政策解读

一、起草背景

习近平总书记高度重视养老服务工作，明确指出“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大力气来应对”。党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略。2021年3月，国家十四五规划和二〇三五年远景目标纲要对“完善养老服务体系”做出专门部署。

近年来，我市60岁以上老年人口增长速度呈现明显加快的趋势。2020年第七次全国人口普查显示，西安市常住人口1295.29万人，其中60岁及以上人口207.53万人，占16.02%，65岁及以上人口141.17万人，占10.90%，我市人口老龄化形势日趋严峻，但是当前养老服务发展现状仍然存在不平衡不充分、问题突出、短板明显、历史欠账较多等问题，与群众养老服务需求愈加多样的形势不相适应，为了改善这一现状，全面提升我市养老服务质量，我们结合西安市实际制定《西安市推进养老服务高质量发展行动方案》（以下简称《行动方案》）。

二、制定依据

《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）、《陕西省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》（陕政办发〔2019〕36号）和《西安市养老服务促进条例》。

三、起草过程

“十四五”时期，是我们积极应对人口老龄化、发展养老事业的宝贵窗口期，为了抓住这一养老服务发展的契机，制定与国家文件精神相匹配，与我市养老服务现况相适应的政策文件，我们先后赴民政部、重庆、上海等地学习考察，召开专题会议19次，开展走访调研16次，对标国家要求、对标群众需求，借鉴南京、武汉、成都等先进城市的经验做法，坚持问题导向，起草完成了《行动方案》，并先后5次征求市级相关部门和各区县、开发区的意见，完善文件。

四、基本框架和主要内容

（一）指导思想和主要目标。《行动方案》聚焦我市养老服务存在的突出短板，提出尽快破解大城市养老难题，积极构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，更好地满足人民群众日益增长的多层次、多样化养老服务需求，努力打造符合国家中心城市定位、居于全国中上水平、具有西安特色的养老服务样板，为西安创建老年友好型城市奠定坚实基础。按照2022年和2025年两个时间节点，实现以下奋斗目标。

2022年目标：每个已建成城市社区至少有1所社区养老服务站，每个城市街道办辖区至少建成1所综合养老服务中心，城市养老服务设施覆盖率达90%，养老机构护理型床位占比不低于55%。到2023年，各区县（开发区）至少建成1所以失能失智老年人专业照护为主的公办示范性养老院，养老服务设施短板初步补齐、供给结构不断优化、社会有效投资显著扩大，养老服务高质量发展取得长足进展。

2025年目标：城乡社区养老服务设施覆盖率显著提升，养老机构护理型床位占比不低于60%，镇街综合养老服务中心覆盖率达70%，基本养老服务有效强化，为老服务更加专业，社会力量主体作用发挥更加充分，养老服务产业规模不断发展壮大，实现“养、护、医、康、乐”五位一体协调发展，基本建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

（二）基本框架。《行动方案》由正文和5个附件构成。正文分为“总体要求、发展目标、重点任务、工作要求”4部分，重点任务主要包括实施养老服务设施建设行动、养老服务功能提升行动、养老服务质量提升行动、养老服务市场发展行动、养老服务要素保障行动5个重点行动，完成20项重点任务。附件主要包括扶持政策措施清单、任务分解表、养老服务设施建设标准等。

（三）需要说明的几个重点问题。

《行动方案》提出了一些重要目标和举措，主要有：

第一，聚焦大城市养老难，在建设三级养老服务设施上求突破。大城市养老难是当前养老服务最集中、最迫切的问题。《行动方案》按照“一社区一站点、一镇街一中心、一区县一院”的要求，全力推进三级养老服务设施建设。社区养老服务站主要为社区老年人提供日间照料服务，重点解决老年助餐问题；镇街综合养老服务中心重点为本辖区老年人提供全托照护、喘息服务、术后康复等服务；区县（开发区）公办示范性养老院重点保障需长期托养的失能失智老年人。

具体任务是：到2022年底，新建287个社区养老服务站、提升改造397个社区养老服务站；新建86个镇街综合养老服务中心。到2023年，每个区县（开发区）至少建成1所公办示范性养老院并投入运营。

《行动方案》坚持城乡一体统筹、分步实施，在先一步解决城区“养老难”突出问题的基础上，积极谋划农村养老服务优化升级，布置了13个农村敬老院提升改造和农村互助幸福院运营质量提升的任务。

第二，狠抓政策标准落地，在养老用地规划和养老设施配建上求突破。《行动方案》提出，要尽快修订《西安市养老服务设施布局规划》，并纳入全市国土空间规划，分区分级设置养老服务设施，重点在新建医疗卫生设施周边或交通便利区域安排。针对我市养老服务设施建设用地历史欠账，“十四五期间”，每年养老服务设施建设用地至少供地300亩，确保养老服务设施用地应保尽保、应供尽供。

第三，优化升级服务品质，在强化居家和社区基础功能上求突破。居家养老方面，推动建立居家老年人上门探访制度。全面支持家庭承担养老服务，对纳入分散供养特困人员、脱贫人口、低保对象、低收入范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造，到2022年确保有需求的特殊困难老年人居家适老化改造应改尽改。社区养老方面，结合实际推进居住社区无障碍环境建设与改造，开展示范性城乡老年友好型社区，推广老年助餐服务模式，到2023年，城市社区老年助餐服务覆盖率达到70%。

第四，加强统筹协作，在形成工作合力上求突破。《行动方案》在系统梳理国家及省、市已出台的相关法规、政策文件、行业标准的基础上，对人才队伍建设、医养结合、医疗保障、智慧养老、养老产业发展等工作进行了统筹安排。人才队伍建设方面，由相关部门按职责分工负责，研究出台我市养老服务人才培养培训系列配套政策，两年内建成5个培训基地和10个实训基地，到2022年实现全市养老服务从业人员培训全覆盖。健全养老服务人才奖励激励机制，落实见习补贴、入职补贴和岗位补贴等政策，推进养老服务业吸纳就业。医养结合方面，由相关部门按职责分工制定关于深入推进医养结合发展实施方案等政策，通过建设老年病医院、设立老年医学科、建立双向转诊绿色通道、扩大家庭病床试点、推行家庭医生签约服务等方式，支持各类医疗卫生机构和养老机构以多种形式开展合作。医疗保障方面，由相关部门按职责分工负责将符合条件的医养结合机构纳入医保定点范围，将适合老年人的康复项目纳入医保支付范围，建立家庭病床医保支付机制，探索开展长期护理保险制度试点。智慧养老方面，到2022年，打造具备综合功能的养老服务信息平台；开展智慧健康养老应用示范基地、示范街道和示范企业。产业发展方面，打造养老制造业、文旅康养产业、养老教育培训业等产业集群，引进培育骨干企业和机构，培育和推广“养老服务+旅游、家政、物业”等新模式、新业态，促进养老产业全面发展。

第五是坚持多措并举，在加大政策支持上求突破。全面梳理制定养老服务发展支持政策清单，明确土地供应、税费减免、奖励补贴等7方面34条支持政策，吸引各类主体参与养老服务，多层次、多渠道筹措养老服务发展资金，落实支持养老服务业发展的各类奖补政策，吸引企业和社会力量投资养老服务产业。

五、抓好文件贯彻落实

（一）加强组织领导。

在西安市养老服务工作领导小组下设工作专班，全面推动工作落实。各区县（开发区）要按照《西安市养老服务设施建设任务分解表》要求，把养老服务工作纳入年度工作重点任务，参照市级做法成立相应的组织机构，主要领导亲自抓，坚持问题导向，紧盯目标任务，精心谋划，切实抓好落实。

（二）细化工作措施。

市级各部门要根据市级各部门重点任务分解表列出的重点任务，在本方案印发后一个月之内制定可量化、可落地的系列配套政策和措施，涉及西安市养老服务扶持政策措施清单的部门要制定具体办法，确保各项扶持政策及时全面落实到位。

（三）强化督查考核。

将养老服务重点工作全面纳入全市年度目标责任考核，建立督导机制，对重点任务完成情况定期监督检查，督促抓好工作任务落实。各部门各单位要切实履行职责，明确重点工作任务清单，建立督导考核制度。通过购买服务的方式，委托第三方机构以区县（开发区）为单位开展年度基本养老服务质量综合评价。对完成任务成效明显的单位，给予资金、项目、推优等倾斜；对工作进展较慢、考核评价靠后的，采取约谈、通报等方式督促整改。

（四）营造良好氛围。

充分利用各类媒体，加强对我市养老服务重点工作任务和政策的宣传解读，及时总结和推广创新举措、成功做法、先进事迹，讲好“西安养老故事”，让全社会及时了解西安养老服务高质量发展的新要求、新进展、新成效，营造尊老、敬老、孝老良好氛围。