德国碳中和：第一步弃核，然后淘汰煤炭和天然气- 工业快报

全球主要发达国家此前设立的碳中和目标，在实施推进过程中并没有像预期那样的推进，达到预期中想实现的目标。

近期，德国联邦经济和气候保护部（BMWK）发布超过3万字的《德国气候行动现状》报告，分五章全面解析了德国气候政策现状、欧盟和国际社会的气候政策现状、国家层面采取行动的必要性、欧盟和国际社会采取行动的必要性、下一步工作等涉及德国和欧盟以及全球面临的碳中和挑战问题。《德国气候行动现状》报告提出了在本世纪中期实现德国及全球碳中和的路径和方式，对未来光伏等新能源产业大力发展描绘出了一幅新的蓝图。

关键信息

▲ 德国联邦政府的气候政策正在面临着巨大的挑战。按新出台的德国《气候保护法》要求，到 2030年，德国减排速度必须达到当前速度的近三倍。

▲ 迄今为止，德国所有部门采取的气候保护措施力度仍然不够。建筑部门 2021年再次无法达成预定的部门减排目标。可以预见的是，德国其他一系列的部门都有可能无法实现2022年和2023年各自的气候保护目标。如果不采取额外有效的气候保护措施，德国所有部门都将无法达成 2030 年目标，而且距离目标值差距甚远。

▲ 德国能源产业的现有数据尤其令人担忧。2021 年的二氧化碳排放量再次上升，陆上风电和海上风电的增量创下近十年的新低。电网建设工作一再推迟，以往对 2030年的电力需求估测整体上过低。面对以上情况，必须大幅增加可再生能源的占比。

▲ 调整经济发展路线，将全球变暖控制在1.5摄氏度内，该目标是德国国际气候、能源和经济政策的一项重要任务，也将是德国担任七国集团（G7）轮值主席国的核心议题之一。

▲ 目前世界上最重要的经济区都已做出承诺，计划在本世纪中叶实现气候中性。全球范围内的气候中性技术竞赛也已吹响了号角，为了确保经济发展繁荣富足，德国必须走在前列，再次成为重要推动力。

01 德国气候现状：短期减排效果不明显，必须提速上台阶

《德国气候行动现状》报告在报告第一章“德国气候政策现状中”首先明确提出，“留给我们有效遏制气候危机的时间越来越少，为避免给地球上的生物带来严重的后果，全球变暖的平均增幅应尽可能限制在1.5摄氏度以内，这也是《巴黎气候协定》的协议内容”。

报告指出，要实现这一目标，全世界必须尽快降低温室气体的排放量，计划到本世纪中叶在全球实现气候中性。气候变化不但威胁着人类的生存基础，也严重影响到德国的经济。极端天气的日益频繁发生和气候变化也严重威胁着生命、健康、生物多样性，也造成了触目惊心的经济损失。

报告表示，希望在不到未来25年的时间里，即最迟到2045年，要将德国发展建设成为气候中性的国家。

目前越来越多的国家加入到了气候中性发展的行列。整个欧盟和七国集团（G7）的成员伙伴，也就是德国的几个最重要的贸易伙伴计划到 2050年实现气候中性，中国则将2060年作为实现该目标的年份。

在全球范围内寻求最佳战略的竞赛已经开始。“我们发现自己所处的形势极具挑战性：鉴于过去对排放趋势认识不充分，以及未来几年达不到减排目标的可能性很大，所有部门都迫切需要采取行动。”

——当前的排放数据：2020年达标，2021年成绩不理想

报告透露，从 1990 年到 2020 年，德国的温室气体排放量下降了 41.3%，下降至当前的约 7.29 亿吨二氧化碳当量。

2020年德国的排放量显著下降，温室气体总排放较上一年减少了 8.9 个百分点，减排量大约为 7100万吨二氧化碳当量。气候专家认为，2020年德国减排量下降明显，主要原因是有利的气候条件，以及受新冠抗疫措施的影响。

但尽管如此，预见德国许多部门 2021年的温室气体排放量会再次升高。

基于能源供需计算工作组的当前估测结果，2021年德国能源相关的二氧化碳排放量较去年预计上升四个百分点，增量大约为 2500 万吨。

另外，德国经济从2020 年的重挫中逐渐恢复过来，工业部门与工业过程相关的排放也因此再度攀升，2021年的排放较之2020 年增加了3000万吨。排放量增长的主要部门是能源产业（煤炭发电的占比提高），还有一小部分归因于建筑部门（天气较为寒冷）。

尽管充满了一系列的不确定因素，但可以预见的是，2020 年气候目标达成（相较于1990 年减排 40%）只是短暂的胜利。2021 年的成绩并不理想，没有实现减排 40%的预定目标。

——展望2022年和2023 年：减排效果仍不会非常明显

报告指出，考虑到当前德国的排放趋势，并且到目前为止一些部门尚未完成减排目标，即便立即调整气候策略，德国2022 年和 2023 年的温室气体排放量预计依旧高于《气候保护法》的规定要求。

预计德国2022年的大部分时间将用于起草、审议通过《立即气候行动计划》中各项措施的立法，许多新规则要到 2023 年才能完全生效。

此外，还需要充足的时间规划和实施关键领域，例如风能用地、城镇供热、电动汽车、节能建筑连续改造以及热泵的市场渗透。

最后，工业设施的气候友好型改建也同样需要足够的时间。

因此，即便到 2023年，一系列措施在各部门形成的减排效果仍不会非常明显。只有我们马上全面推进《立即气候行动计划》的工作，才不会失去更多的宝贵时间，才有希望从 2024 年开始回归正轨，实现雄心勃勃的2030 年气候目标。

——德国国家目标：到2030年气候保护必须提速近三倍

报告特别指出，鉴于德国《联邦气候保护法》所设定的目标，未来几年的减排速度应达到当前速度的两倍多，到2030年，减排速度更是要上一个台阶，提升近三倍。

过去十年德国的年均减排量为1500万吨，这意味着，新十年的后半段的年均减排量要超过 4000 万吨。《联邦气候保护法》对此做出了规定，基于联邦宪法法院 2021 年 3 月所做出的具有开创性的气候保护裁决结果，联邦议院于 2021 年 6 月对《气候保护法》做了修订。新法案强制性规定，到 2030年的温室气体排放量相较于 1990 年须减少65%。

德国实现新《气候保护法》的既定目标是项艰巨的挑战，所有部门都必须为此做出巨大的贡献。然而，根据联邦政府 2021 年预测报告中的科学估计，迄今为止实施的措施到 2030年只能贡献 50%的减排份额。这意味着，德国到 2030 年可能距离目标仍有 15%的差距，也就是 1.95 亿吨二氧化碳当量。这一部分的排放量占 2030 年的预计总排放量（4.38 亿吨二氧化碳当量）的将近一半。

德国《联邦气候保护法》为每个部门制定了到 2030年的逐年递减的年减排量。由于迄今为止的气候政策无法快速达到设定的减排效果，依据当前计划，距离目标的缺口预计到2030年会呈现持续递增的趋势。逐年持续的不达标也会造成年度赤字的累加效应。2021年至2030年期间，德国实际排放量将超过规定排放最高限值 10 亿吨二氧化碳当量，也就是超过当前一整年的排放总量。

此外，在欧洲气候保护立法的框架内，德国须遵守欧盟排放交易系统之外具有约束力的年度排放规定。如果德国未能实现目标，特别是在交通、建筑和农业部门，根据欧洲法律的规定，这也将带来一定的影响和后果。上述部门未能实现欧盟减排目标的国家必须向其他国家购买富余的排放权。这非但不会在国内创造附加值或助力德国的现代化发展，反而将给联邦预算带来沉重的负担。德国必须尽最大努力避免这种情况的发生。

02 全球气候现状：可再生能源新装机容量必须超过1000GW

《德国气候行动现状》报告在第二章“欧盟和国际社会的气候政策现状”中指出，德国气候政策与欧盟的气候政策密切相关。欧盟许多气候政策措施也在德国国内实施。欧盟借助排放交易体系和欧盟范围内设定的标准逐步成为欧盟气候政策的起搏器，并在德国得以发展。

德国在气候保护上所取得的成功也是整个欧洲实现气候中性的前提条件。《欧盟气候法》规定了欧盟到 2050年实现温室气体净零排放的目标，并将 2030 年相较于1990年的温室气体减排幅度提升至 55%。根据《巴黎协定》，《欧盟气候法》这两个目标已经产生法律效力。

然而，2030 年前欧洲仍有许多任务亟待完成：截止 2019年，欧盟相较于 1990 年减排24%，2020 年受新冠疫情的影响，减排幅度甚至达到了约 34%。

欧洲环境署预计，到2030年，目前采取的措施可实现减排 41%，欧洲整体距离目标数值的距离和德国的情况类似，仍有 15%的缺口。

为了使欧盟走上实现 2030 年和 2050 年气候目标的正确道路，欧盟委员会提交了“减碳 55”一揽子措施计划。欧盟委员会建议了一系列涵盖广泛的工具，包括二氧化碳定价、设立标准、欧盟成员国的目标设定和补偿措施，并对普及可再生能源以及能效和建筑能效提升的资助条款做重新的规定。

2021 年11月召开的格拉斯哥气候会议成功缔结了《巴黎气候协定》的执行规则。格拉斯哥的最终决议包括：全球变暖应尽可能限制在 1.5 摄氏度内，2030 年全球二氧化碳排放量须较 2010 年下降 45%。但依据所有国家当前提交的减排贡献承诺（国家自主贡献NDC），2030 年的排放将有增无减。

科学分析在上述基础上假定，按照迄今为止的国家减排承诺，全球变暖只能限制在 2.4 摄氏度左右（Climate Action Tracker 《气候行动追踪报告》）。因此，缔约方须在下一次于 2022 年 11 月在埃及举行的气候大会之前，相应调整本国的 2030 年减排目标，提交到本世纪中叶实现净零排放的长期策略。

考虑到 2030 年减排 55%的目标，欧盟于 2020 年提交了共同的气候保护承诺。各成员国基于“减碳 55”一揽子计划，共同实施相应的措施。欧盟成员国必须在 2022 年一道明确：当前的 2030 年气候目标是否是可以实现的最高目标，还是有进一步提升的空间与潜力。

格拉斯哥的气候大会还表明，整个发达国家迄今未能兑现到 2020年向发展中国家提供年均 1000亿美元援助的承诺。

因此，上一届德国联邦政府答应将再次提高德国的贡献力度。上述问题以及确定 2025 年后的新融资目标，这些将是埃及联合国气候大会缔约方第 27 次会议（COP 27）的关键议题。

德国联合执政协议规定，在国际舞台上，无论是气候、能源或是经济政策，新一届联邦政府始终以 1.5 摄氏度道路作为准绳。

2021 年 5 月，国际能源署（IEA）首次提出了这样一条全球 1.5 摄氏度发展路径。其报告《到 2050 年实现净零排放》（Net Zero by 2050）涵盖了全球能源、工业、建筑和交通运输部门中所有与能源相关的二氧化碳排放，并描述了到 2050年全球实现气候中性的发展阶段。

根据该报告的内容，若要遵守全球变暖不超过1.5 摄氏度的最高限制，首先，全球可再生能源新建项目的装机容量必须超过 1000GW，是当前水平的四倍。

与此同时，能效也须有显著的提升。发达国家及世界其他地区的煤炭发电厂到 2040 年必须全部关停。

国际能源署称，私营领域从 2025 年开始全球不应再销售基于化石燃料的供暖锅炉。2035 年开始不再生产内燃机新车。

03 气候政策所遵循原则：兼顾经济繁荣和社会平衡

《德国气候行动现状》报告在第三章“国家层面采取行动的必要性”中指出，德国气候保护政策若要取得成功，不仅应有效减少温室气体排放，还要兼顾经济繁荣和社会平衡，将三者作为政策设计的基本原则。

鉴于德国气候方面面临的巨大挑战和时间上的急迫性，报告指出不能让气候保护、经济政策和社会可接受度这三者继续互相冲突，而是应当在未来政策制定的过程中结合这些社会政策的关键维度，整体加以考虑，并分析影响及产生的后果。

必须以社会可接受的方式满足气候相关的个人需求，提高民众对转型过程的接受度。气候友好型住房补贴和最低工资的提高折射出上述方面的积极变化，产业促进和保障竞争力的举措也是这方面努力的有力佐证。

所有这些政策都是前瞻性气候政策的核心组成部分。对气候中性建筑、能源和工业设施、基础设施和交通出行体系的私人投资是气候中性国民经济的核心要件。由于投资利率低，投资资本量充足，资本密集型转型机会绝佳。德国推行的气候政策需要充分调动这些私有本。

德国《气候保护法》的进一步优化也势在必行。

德国联邦政府将气候保护视为跨领域的关键工作任务。政府各主管部门将认真研究法律草案内容对气候可能产生的影响，以及是否与国家气候保护目标协调一致，并做相关的理由阐述（气候相关的核查）。

德国在通往气候中性的道路上，各个部门都应为实现气候目标做出自身的贡献。总览现状，德国当前的气候政策尚无法达成既定的宏伟目标。规划中的 2022年《立即气候行动计划》旨在针对所有部门启动实施必要措施，使德国尽快回归正轨，实现联邦《气候保护法》所规定的目标。

——总体措施：政府激励措施要与实现气候目标相一致

《德国气候行动现状》报告指出，因新冠疫情的影响，当前德国联邦财政资源捉襟见肘，资源十分有限。

鉴于此，对于高效、低成本的气候政策而言，德国有必要让政府的激励措施和公共支出与实现气候目标相一致。这里涉及到有利于创新的税务框架，对于那些会产生环境和气候负面影响的项目，应避免给予任何的政府补贴。

相应的，德国联合执政协议规定应减少不利于气候的政府补贴和财政开支，从而节省财政资源，将资金投入有效领域。为此，也将彻底改革能源系统征收的各种费用和税费，减少阻碍转型的官僚主义，加快气候保护项目的规划和审批程序。

第一步，从2023年开始，德国《可再生能源法》附加费将完全由联邦预算供资，此举旨在减轻公民的电价负担。从 2022 年 6 月 1 日起，德国根据建筑能效等级进行分档，该模式依据《燃料排放交易法》（BEHG）规定二氧化碳价格的附加费。如果时间上来不及，则二氧化碳价格所造成的成本增加部分从 2022 年 6 月 1 日起由房屋租赁方和承租方各承担一半。

必须保证所有措施所需的资金切实到位，联邦政府利用这些资金支持公民、科研机构、企业和地方政府的转型举措。

为此，联邦政府计划将能源和气候基金进一步发展成为气候和转型基金，并在 2022年的财政预算中增加这部分的财政预算，用这笔资金支持额外的气候保护措施和德国经济转型措施。在现有装机容量的基础之上，鼓励地方政府和邻近地区政府积极参与露天光伏发电和陆上风电项目，支持地方上的转型。

要取得气候保护和能源转型的成功，德国必须将大规模增加可再生能源使用和降低能耗这两者结合起来。

德国当前的能源需求仍有 80%以上依靠化石能源，必须迅速、大幅和可持续地减少能耗，同时确保能源供应安全和可负担的能源价格。德国尽管近年来采取了大量措施，也实施了一系列的资助计划，但进展速度仍不够快。2008 年至 2019 年，产业终端能耗总量仅下降了 2%左右，一次能耗下降了大约 11%。若要实现气候目标，到2030 年，终端能耗须减少 20%到 25%。所有部门都必须大力削减能源消耗量。

根据《联邦气候保护法》，包括联邦行政部门在内的公共部门必须发挥榜样作用，在2030 年之前实现组织上的气候中性（包括补偿措施），2045 年前实现实质上的气候中性。在 2023年提交措施计划之前，我们将在所有相关行动领域（房地产、交通出行、采购、食堂运营和活动）为实现气候中性的联邦行政部门快速启动有效的试点项目。我们将打造一套环境和气候成本的计算系统，以便为确定二氧化碳影子价格奠定坚实的科学基础。从2022 年初开始，联邦政府必须在所有采购订单中设置二氧化碳影子价格。

鉴于上述情况，新一届德国联邦政府全力以赴，加速大规模的可再生能源扩建工作，并为其扫除所有的障碍，克服各类艰难险阻。在这方面，陆上风电的大规模加速扩张是能源转型的最大挑战之一。根据联合执政协议商定的扩建目标，到 2030年，陆上风电的装机容量须超过 100GW。考虑到未来几年老旧风电设施的退伍淘汰，装机容量须在当前容量的基础上增长超过两倍。

在光伏发电领域，我们的目标是到 2030 年达到装机容量 200GW。这是现状的三倍多。就海上风电而言，2030年的扩建目标是从当前的 20GW增加至 30GW，2035 年进而增至 40GW，2045 年达到至少70GW。

太阳能的普及应充分利用所有合适的屋顶面积。

为此，强制规定商业新建建筑必须采用太阳能发电，并在私人新建建筑项目中将此作为常态化的要求。德国还将消除当前限制可再生能源普及的各类障碍，减少官僚作风，增加招标数量，加快电网接口的建设和认证。为了实现 2030 年 200GW 的太阳能发电装机容量，未来每年的增量必须提高至 20GW。

——传统能源：德国淘汰核电后，下一步将淘汰煤炭

德国核能、煤炭和天然气这类传统能源在电力市场上的占比逐步下降。

首当其冲的是德国弃用核能这种高危技术：2022 年年末，最后三家核电厂将关停。这方面的前期准备工作只完成了部分。

德国弃核先期规划已经考虑到淘汰核能在供给安全方面所产生的影响，并做了相应的准备。

然而，淘汰核能对二氧化碳排放的影响却考虑得不足。2022 年和 2023 年可再生能源扩建不足，短期内可能造成德国混合发电模式的二氧化碳排放量上升。

总体而言，欧洲电力部门的排放不会因此而发生变化，因为欧盟排放交易体系已经对排放量做了限制。但气候政策缺乏对退核影响的预防措施和前期准备，这会造成德国排放决算情况的恶化。也正因此，预测认为，能源产业在 2022 年依旧无法实现其部门减排目标。

德国淘汰核电后，下一步将是淘汰煤炭。

理想状态下，德国应在2030年前停止煤炭发电。《煤炭淘汰法》原先计划于 2026年审议退煤的具体时间，德国现在须要将审议时间提前至2022 年，为更早淘汰煤炭做好必要的准备。

另外，欧盟层面也应在排放交易体系的设计上做更高的要求，设置更宏伟的目标，将其激励机制与快速扩建可再生发电设施及建造现代化氢气发电厂结合起来，确保 2030年前成功退煤。

若有必要，德国将在欧盟排放交易体系内引入国家最低价格机制。当然，排放交易体系当前的二氧化碳价格已经远远高于联合执政协议规定的每吨 60 欧元的最低价格水平。要提前淘汰煤炭，这需要相应调整所涉地区结构转型的步伐，协助这些地区提前完成转型任务，以确保社会和结构政策的缓冲作用，获得民众的支持。

德国发展的第三步就是淘汰天然气。

德国将逐步减少天然气发电份额，在一定程度上用绿色氢能替代天然气。依据国际能源署 1.5 摄氏度发展路径的要求，发达国家的电力部门到 2035年必须实现气候中性。这个目标的设定可谓雄心勃勃。另外，逐步淘汰天然气的举措也应获得社会广泛的认可和民众的接受，合理合法监管。

——德国交通：2030年纯电动汽车保有量必须达1500万辆

2020 年，德国受新冠疫情影响，交通部门的温室气体排放总量约为 1.46 亿吨二氧化碳当量，占到德国总排放的 20%。

在过去的十年里（2010 年至 2019 年），德国交通部门的排放上升了整整七个百分点，增至 1.64 亿吨。在 2030 年之前，德国不但要遏制这种上涨趋势，还需减排 8500 万吨，相较于 2019 年削减大约 50%的排放量，这样才能实现 2030 年交通部门的既定目标。

如果要达到《气候保护法》规定的 2030年交通部门目标，德国必须大规模增加电动汽车行驶里程的占比，这意味着，电动汽车的保有量以及在新车登记量中的比例也须相应提升。

德国联合执政协议规定 2030 年的纯电动汽车保有量必须达到 1500 万辆，如果达成所愿，电驱动汽车行驶里数的占比将超过 40%，依照预测报告，这将填补 2030 年气候保护目标大约一半的差距。

04 至关重要的是全球应在2040 年淘汰燃煤发电

《德国气候行动现状》报告在第四章“欧盟和国际社会采取行动的必要性”中表示，德国气候和能源政策应当更加着眼于欧洲。只有立足欧洲，与欧洲各国一道，才能实现德国雄心勃勃的目标。

为了实现欧盟 2030年气候目标，避免出现结构性断层，报告指出必须尽早在整个欧盟范围内加大气候保护工作的力度。

因此，尽快完成就欧盟“减碳 55”一揽子计划的谈判是欧盟气候政策最为重要的优先事项，从而确保气候保护措施能尽快生效。

报告强调，如果所有国家，尤其是二十国集团（G20）所代表的世界主要经济体和排放国能全力以赴，走温室气体净零排放的发展之路，国际社会就能实现全球变暖不超过 1.5 摄氏度的目标，从而阻止气候危机导致灾难性的后果。所以今年在德国担任七国集团（G7）轮值主席国期间，气候保护是议程上特别重要的优先事项。德国也将借此契机，与国际伙伴一同在“为实现 1.5 摄氏度而转型”的指引下，推动温室气体减排并定价，投资可持续的气候和能源方案，促进能源转型。

德国还将讨论如何在 G7 成员国和其他国家，发展建设更有韧性和适应能力的社会与经济。为此，德国将借担任轮值主席国的难得时机，以 G7 为先锋，推进有关建设一个对所有国家都开放合作的全球气候俱乐部的讨论，在 G7 外建立更广泛的国际伙伴关系，特别是加强与 G20 成员国的合作。

德国支持全球脱碳和国际伙伴宏伟的国家气候保护措施，这将成为与中国开展对话，与印度、印度尼西亚、南非和巴西等主要新兴经济体开展合作的核心议题。

纲举目张，至关重要的是全球应到2040 年淘汰燃煤发电，按照国际能源署提出的1.5 摄氏度发展路径，用可再生能源取而代之。

报告指出格拉斯哥气候大会的累累硕果已经提供了气候行动的必要条件，现在须切实落实行动。发达国家不仅要兑现《巴黎气候协定》承诺的气候投融资，提供 1000亿美元的资金，还要支持全球范围内能源、工业、建筑、交通、土地利用等所有重要部门实现大幅减排。

为此，促进发展中国家的气候适应战略发展及措施推进，发达国家必须大幅提高公共领域的气候投融资，确保全球资金流动和基础设施的投资符合 1.5 摄氏度发展路径的要求。

05 德国下一步工作：所有适合的屋顶未来都应架设太阳能设备

《德国气候行动现状》报告在第五章“下一步工作”中强调：全球采取气候保护行动十分必要且迫在眉睫。

全球气候中性不仅建立在电力和热力的转型之上，交通、住建、发电、工业和农业等所有部门都必须积极参与投资和现代化的发展。这条发展路径也为德国经济发展提供了绝佳的机会。由于德国在气候保护领域处于领先地位，本地企业和工程人才可以把握难得的机遇，及早开发其他国家同样所需要的脱碳技术、设施和工艺。

因此，德国企业可以在这个过程中提高其国际竞争力。此外，对未来气候中性发展的大规模投资也将创造德国和欧盟新的增长点。这给了德国一个独一无二的契机，借气候政策转型发展建立一个成功的经济模式。

德国必须把握机遇，立即行动。

这份《德国气候行动现状》报告是德国联合执政协议商定的气候保护应急计划的开篇。气候保护应急计划旨在带领所有部门走上减排的正轨，采取必要的措施，确保德国能够实现其气候目标。所有必要的法律、法规和措施将于 2022年底制定完成。德国联邦政府将自始至终推动该计划的制定和执行，以确保计划取得最终取得成功。

德国联邦经济和气候保护部即将提交的应急措施主要包括以下内容：修订《可再生能源法》；德国《可再生能源法》将规定，可再生能源发电量到2030年应达到 80%。