关于加强和改进行政立法工作进一步提高行政立法质量的意见(二○○五年十二月二十二日)

各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:
　　为进一步做好地方行政立法工作,提高行政立法质量,促进法治政府建设,保障我市经济社会健康发展,现就加强和改进行政立法工作提出以下意见:
　　一、提高对行政立法工作的认识,加强组织领导
　　做好地方行政立法工作是建设法治政府、促进依法行政的基础性工作。各级各部门领导要提高认识,切实把行政立法工作作为制度建设的头等大事抓紧抓好,紧紧围绕市委、市政府中心工作,加强对行政立法工作的组织领导,提高我市行政立法质量,使我市制定的法律规范能够充分反映我市经济社会发展的客观规律和最广大人民的根本利益,具有科学性、合理性和较强的可操作性,能够解决实际问题,为我市社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展与和谐社会建设提供制度保障。
　　承担地方性法规和规章草案起草的部门和单位,应当成立专门起草班子,要准确认识和把握新形势下立法工作的方向和原则,坚持科学发展观和以人为本的管理理念,正确处理和调整各种利益之间的关系;要严格遵循法制统一原则,起草的有关法律性文件草案不得与上位法相矛盾或抵触,规范的内容应当与现行内容相关的法律、法规和规章相衔接和协调;要采取座谈会、研讨会等方式广泛征求相关部门和社会各界的意见,有关调整内容涉及各区市的,应当特别注意征求各区市的意见。
　　起草工作完成后,有关法规或规章草案应当由本部门办公会议集体讨论通过后,提报市政府审定。提报政府审定的草案材料,应当包括草案正式文稿、起草说明、部门办公会议会议纪要、征求意见情况说明等,同时附送上述资料的电子文稿。
　　未按规定征求意见或者提报草案未经部门办公会议讨论通过的,不得提报市政府审定。
　　市政府法制机构要加强对部门立法起草工作的指导和培训。凡承担立法起草工作的部门,其起草小组组成人员要参加市法制机构定期举办的集中培训学习,学习的主要内容为《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规和立法技术规范。
　　二、科学严格编制年度行政立法工作计划,确保立法任务顺利完成
　　各级各部门要按照市政府的要求,做好年度行政立法工作计划的编制工作。要注意和把握立法规律和立法时机,正确处理好政府立法与改革的关系,做到立法决策与改革决策相统一,立法进程与改革进程相适应。拟列入年度立法计划的项目,应当提前完成有关调研工作。要坚持立法项目数量与质量相统一的原则,注重抓好立法质量。
　　拟列入年度送审的立法项目(包括修改或者废止的项目),有关部门应当在向市政府法制机构提报立法项目建议的同时,附送立法项目草案文稿和调研报告。调研报告应当在充分调查研究和综合分析的基础上,对立法的必要性、可行性、立法条件是否成熟、立法涉及的主要问题等,作出综合评价。调研报告应当主要说明以下内容:(一)立法目的和要解决的主要问题,以及达到立法目的和解决这些问题所建立的制度和采取的措施;(二)立法项目的调整范围、指导思想和基本原则;(三)立法起草背景和必要性及可行性;(四)调研主要过程和征求意见情况。未完成立法调研工作的,不得提报列入市政府行政立法年度送审项目计划。
　　市政府法制机构对汇总筛选的年度立法项目,应当在广泛征求社会各界意见的基础上,按照急用先立、确保立法质量的原则,拟定年度行政立法项目计划草案和需由市政府组织起草的年度地方性法规项目计划草案,在报经市政府同意后,组织实施或提请市人大常委会确定。政府年度行政立法送审的地方性法规项目和规章制定项目,一般不超过10件(其中,由政府组织起草的地方性法规项目一般不超过4件)。
　　需由政府组织起草的地方性法规项目,一般应当在制定政府规章的基础上提出;不宜制定规章或者尚未制定政府规章而急需制定地方性法规的,应当在项目确定前,由市政府法制机构组织有关部门完成有关调研工作和征求意见工作,其调整内容涉及公民法人或其他组织直接利益且存有意见分歧的,应当深入地进行研究协调,并依法组织完成有关听证等工作。
　　对未列入年度立法计划而拟追加制定的立法项目,应当由主管部门提出意见,经市政府法制机构主任会议研究同意并提请市政府领导批准后,方可进入行政立法程序。
　　三、完善立法工作方式,推进立法公开,提高公众和专家参与程度,不断提高立法质量
　　建立委托立法起草机制。起草工作在由相关部门承担的同时,要更多地发挥科研院所或者法律等专业机构的作用,专业性强或者涉及利益关系比较复杂的立法项目,可以委托科研院所和有关专业机构在市政府法制机构的组织和指导下起草建议稿。
　　建立行政立法工作专家咨询机制。聘请法律、语言文字、社会和经济管理等方面的专家学者,对拟提交政府常务会议审议的草案进行专门研究,对草案内容的必要性、可行性和科学性进行评估论证,努力提高草案质量。
　　推进立法公开,促进民主立法。要坚持群众路线,从切实维护最广大人民群众的根本利益出发,广泛听取各方面的意见,特别要重视听取基层单位和基本群众的意见,协调兼顾各方面各阶层群众的具体利益;要做到立法计划编制、起草、征求意见、协调论证、审议等各个立法环节上的公开,调动和发挥广大人民群众的积极性和创造性,使立法工作体现广大人民群众的智慧和意志。
　　建立行政立法联系人制度。选择部分基层人大代表和政协委员、法律工作者等作为行政立法联系人,定期进行工作联系,征求他们对行政立法工作的建议和意见。
　　对涉及各区市的立法项目,市政府法制机构要深入实际调查研究,充分听取各区市的意见。
　　四、加强协调论证工作,提高立法决策水平
　　市政府法制机构要改进和加强协调论证工作,对部门送审的立法项目,要及时组织专门人员进行审查修改并广泛征求社会各界的意见;审查修改完成后,提请法制机构办公会议审查;办公会议审查通过后,要向分管副市长做专门汇报,并由分管副市长召开协调会议,对文件草案进行研究确认。
　　形成提报市政府审议的规范性文件草案,一般由市政府法制机构负责人向市政府常务会议汇报,涉及专业性较强的草案,经市政府法制机构同意,可以由主管部门负责人向市政府常务会议汇报。有关汇报说明,应当包括制定的必要性、设立的主要制度和措施及可行性分析、听取和采纳意见情况特别是有关分歧意见的处理情况等内容,说明的有关内容要准确、简明,便于政府领导决策。
　　各级各部门要保障立法工作经费,涉及重大事项立法研究决策(包括调研、公开发布立法信息、专家论证会议、召开听证会议等),可以在有关立法经费预算的基础上,申请专项经费予以保障;要坚持节约和量力而行的原则,注意降低立法成本。
　　各级政府法制机构和有关部门法制机构,要加强对立法工作人员的培养和培训,不断提高他们的政治、业务素质,进一步发挥他们的聪明才智,积极努力做好新时期政府立法工作,不断提高行政立法质量。