老旧小区加装电梯如何平衡各方利益

随着社会的发展以及楼层高度的提高，电梯成了人们生活中不可或缺的运输工具，但是一些老旧住宅大多未设计和安装电梯，这对腿脚不便甚至行动有碍的老年人来说可以说是“困难重重”，如何破解老旧住宅加装电梯困局，成了摆在许多老旧小区居民面前的一道难题。

湖南长沙市民路敏（化名）所在的雨花区东塘电信小区，就是一个老旧小区。其所在的楼栋提出加装电梯后，规划部门认为加装电梯，将会压占城市规划支路，没有审批通过加装电梯的申请，路敏遂将规划部门起诉到了法院。那么法院又会怎样判决此案？

老旧小区加装电梯遇阻

长沙东塘电信小区是一个建立于2001年的老小区。路敏系东塘电信小区的业主，2019年4月，路敏受该小区相关住户的委托，向长沙市雨花区住房和城乡建设局（以下简称雨花区住建局）提出了加装电梯的申请。2019年4月11日，雨花区住建局牵头组织长沙市自然资源和规划局雨花区分局（以下简称雨花区自规分局）、长沙市雨花区公安消防大队、长沙市雨花区市场监督管理局召开联合审批工作联审会议。同日，长沙市雨花区公安消防大队、长沙市雨花区市场监督管理局分别出具审批意见，同意增设电梯。

可2019年4月15日，雨花区自规分局出具审批意见，认为该加装电梯项目压占城市规划支路，并向雨花区住建局提供了原长沙市城乡规划局作出的295号审查意见告知书。2019年4月15日，针对长沙市雨花区东塘电信小区相关业主加装电梯申请，雨花区住建局作出联合审批意见：规划部门审查认为该项目违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并作出不予批准的审查意见，鉴于该加装电梯申请未能通过联合审批，不能核准实施。

路敏遂向长沙铁路运输法院提起行政诉讼,请求撤销雨花区自规局的审批意见，判令雨花区自规局依法履行同意核准备案的法定职责，一并审查《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》第十二条第二款的合法性。

二审要求按现行规定重新处理

长沙铁路运输法院审理后认为，本案因涉案房屋位于城市规划支路范围内，明显不符合控制性详细规划，故路敏提出的增设电梯申请不符合规划要求，雨花区住建局根据区规划、质监、消防等部门作出的审批意见，作出不予核准实施的审批意见，并无不当。

关于路敏提出对《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》第十二条第二款规定一并审查的问题。经审查，该规定未发现与上位法相抵触等不合法的情形，可以作为认定行政行为合法的依据。长沙铁路运输法院一审判决驳回路敏的全部诉讼请求。

路敏不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院审理后认为：一、雨花区住建局的答复属将雨花区自规分局不予批准的意见告知当事人的告知行为，对当事人产生影响的是雨花区自规分局对其申请不予批准的行为，对雨花区住建局的起诉应裁定驳回。二、雨花区自规分局对案涉增设电梯申请不予批准，但未明确其事实根据，对应当适用的法律依据未予适用，该不予批准的行为应予撤销，责令其重新作出行政行为。按一般理解，“不得侵占城市道路”中的“城市道路”应是已建道路，雨花区自规分局主张包括规划建设但未建设的道路，没有依据。相关规划制订多年并未实施，目前也无实施计划，即相关规划在可预见的相当一段时期内可能不会或难以实施，在原有住宅整体位于规划支路范围内的情况下，即使将来实施规划，产生影响的主要也是原有住宅，增设电梯产生的不利影响微乎其微，仅以涉案电梯加装项目位于规划支路范围内，就认定为影响规划实施，有失公平合理，从合理平衡公私利益冲突的角度，明显保护失衡。

长沙市中级人民法院二审判决驳回对雨花区住建局的起诉，撤销雨花区自规分局作出的对涉案增设电梯申请不予批准的行为，雨花区自规分局在本判决生效之日起30日内对涉案增设电梯申请按现行规定重新处理。

各方利益如何平衡

长沙市中级法院行政审判庭承办法官坦言，老旧小区加装电梯涉及住建、规划、质监、消防等不同部门，既涉及居民出行等个人利益，又涉及规划实施、道路维护等公共利益，有时还涉及国家民生政策等决策利益。

“公共利益、决策利益以及个人利益激烈碰撞，机械适用法律规范可能使裁判结果显失公正。此时法官需要对该类案件进行利益识别、作出利益取舍。”承办法官对记者说。

承办法官解释，本案涉及三种利益形态：一是个人利益，即路敏所代表的小区业主为出行和生活需要申请加装电梯，系“人民群众现实的迫切的重大生活需要”，属于典型的个人利益；二是公共利益，即通常体现为制度价值、社会公德、公共秩序以及善良风俗等内容，本案中的公共利益突出表现为“城市道路维护”和“规划实施”；三是决策利益。行政机关作出行政决定，应当符合国家特定政策的价值取向，并为同类行政管理提供指引。利益平衡时还需要考虑行政管理和司法审判所蕴含的决策利益。

据了解，2020年7月20日，国务院办公厅曾发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出为有条件的楼栋加装电梯；精简城镇老旧小区改造工程审批事项和环节，构建快速审批流程，提高项目审批效率。《湖南省城市既有住宅增设电梯指导意见》《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》《长沙市雨花区既有多层住宅增设电梯实施方案》也明确提出要推动“加梯”工作，提高老旧小区居民福利。

“据此可以看出，全面推进老旧小区增设电梯以改善民生是当前国家民生政策的总基调，也是行政管理和司法审判中应予考量的决策利益。”承办法官说。

承办法官认为，司法审判中进行利益衡量应当遵循以下底线标准或者衡量方法：利益现实程度、利益价值位阶、整体利益最大化、是否违反立法精神。

承办法官介绍，根据道路交通安全法的规定：“不得侵占城市道路”中的“城市道路”应当是已建道路，雨花区自规分局主张包括规划建设但未建设道路缺乏依据。案涉规划制定多年至今未实施，在可预见的相当时间内也很可能不会或难以实施。因此，作为公共利益表征的“道路维护”和“规划实施”并不是客观存在或可以预期的现实利益。一般情况下公共利益优先于个人利益，但公共利益和个人利益哪个应当被优先保护，还应当考虑特殊情况下的决策利益和不同利益的现实性。

“本案中，公共利益不具有现实性，从加装电梯事项由审批到备案的制度演变，以及各级政府出台的支持加装电梯的政策倾向来看，作为‘道路维护’‘规划实施’的公共利益并不优位于电梯加装政策所代表的政策利益和小区业主的个人利益。”承办法官说。

对于整体利益最大化问题，承办法官解释，因原有住宅整体位于规划支路范围内，而增设的电梯又与住宅是一体的，即便特定规划未来得到实施，对其产生影响的也是先于规划实施而存在的住宅，增设电梯所独立产生的影响微乎其微。较之于人民群众的重大生活需要和促进加装电梯政策顺利实施，雨花区自规分局所主张的公共利益不具有数量上的明显优势，不能因为很可能不存在的对规划实施的微小影响而牺牲个人利益和决策利益。

承办法官认为，本案中行政机关进行电梯加装审批时未对规划实施、居民出行、民生政策等利益进行衡量，作出的不予批准决定明显保护失衡，不符合民众的价值认知，应予撤销。

据悉，在2021年度长沙市“以案释法”典型案例评比活动中，长沙市中级人民法院申报的这一案件，获评“十大典型司法类案件”。