杭州首提“区区”一体化：高新产业尖兵携手传统工业大哥

11月底，杭州萧山区和滨江区签订了“萧滨一体化”协议。

据了解，“萧滨一体化”现为框架性协议，杭州市将进一步调研，理清思路和机制。“一体化”的概念并不陌生，尤其自2018年长三角一体化上升为国家战略以来，长三角各地以都市圈为抓手，推动城市之间的多项协同可谓如火如荼。

但从城市内部着眼，推进区和区之间的一体化协作，杭州的萧滨两区是率先“吃螃蟹”的区域。

从两地之间的行动目的看，一体化的核心在于逐步消除行政壁垒、让要素充分流动，提高区域经济效能。萧滨两区率先探索一体化，有利于城市各区之间发挥出“1+1>2”的产业协同效果。

萧山区主要负责人对此曾表示，萧山要加快人才、资本、空间、要素等集聚，落实好萧滨共荣发展的各项举措，借势实现创新驱动的迭代升级。滨江区主要负责人也提到，以“萧滨一体化”协议为契机和抓手，持续加强两区合作，全力实现大杭州南翼“星”、“核”高水平互动，成为助推杭州发展的重要力量。

在首提区与区之间的一体化创新背后，杭州究竟谋划着一盘怎样的棋局？

两区互补：滨江为新尖兵，萧山为老大哥

在萧山区和滨江区的相关会议上，两区主要负责人都提到一个词：共荣发展。

从两个区的实际来看，萧山区和滨江区也确实有错位互补的基础。以地区生产总值为例，2020年滨江区为1745.7亿、萧山区为1828.5亿，2021年1-9月滨江区为1427.4亿，萧山区为1482.0亿，两者经济规模位于同一层级。不过，二者间经济发展驱动要素各不相同。

从浙江省近期公开发布的《2020年度县（市、区）科技进步统计监测报告》来看，杭州滨江区位居全省第1位，萧山区列第31位，不过对比2019年提升了11位。

作为国务院批准的首批国家级高新区，杭州滨江区的产业要素中明显更有创新驱动的特点，这里拥有全省最多的上市企业，最高的人均GDP，以及最多的人均发明专利数。不过，滨江区也面临土地面积狭小等问题。据2021年杭州统计年鉴，滨江土地面积仅72平方公里。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对21世纪经济报道记者表示，科创资源高度集聚是一个普遍性的规律，但科创成果、研发成果的利用，必须有广阔的腹地。

显然，滨江区高新产业裂变也需要寻找更广的产业承载空间。与之相接的萧山区，土地面积为1414平方公里，是滨江区的将近20倍，能够很好地满足这一腹地空间的需要。

再看萧山区的产业特征，萧山曾是杭州传统制造业高地，也曾是浙江工业第一强区。2018年曾获由中国信息通信研究院发布的全国工业百强区排行榜第十位，也是浙江近三年来唯一一个入围该榜前十的市辖区。随着“腾笼换鸟”行动的开展，萧山区也面临艰难的创新转型路。当下，其具有整体工业产值较高、企业基数大、私营企业多的特点。

据统计，2020年杭州市区规模以上工业企业单位数为5188家，萧山一区占了超过四分之一，共1480家。其中，萧山区轻工业904家，重工业576家，私营企业1201家。

制造业基础相对较好的萧山区，在数字经济方面还有很大的发展空间，滨江区突出的数字经济产业优势起到了互补作用。数据显示，萧山区2020年数字经济核心产业增加值为107亿元，占地区生产总值的5.8%。滨江区则构建了数字经济全产业链体系，2020年数字经济核心产业增加值达1343亿元，占地区生产总值的76.9%。

时下，杭州提出数字经济与制造业“双轮驱动”的产业发展格局，在数字经济赋能制造业的产业趋势下，滨江区与萧山区之间产业合作的场景潜能巨大。

上海市政府参事、上海立信会计金融学院教授吴大器向21世纪经济报道记者强调，一体化不是把两个区域打造为同质化的双胞胎，而是让两个区域互融合力，彼此发挥差异化特长，资源优势互补，实现“1+1>2”，共同服务好杭州“十四五”的宏观目标。

杭州力推城市新格局，两区担当“星”与“核”

萧山区与滨江区不仅是在产业、发展空间上有所互补，在杭州的区域空间中也有着互补的定位。

步入“十四五”，杭州提出加快构建“一核九星、双网融合、三江绿楔”的新型特大城市空间格局。“一核”即核心城区，由上城、拱墅、西湖、滨江4个区组成；“九星”为萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安、桐庐、淳安、建德九大星城。

对此，杭州提出九大星城要增强综合承载力，与核心城区形成有效联动，提升城市整体功能。尤其对于萧山、余杭、临平三区，作为紧密联动型的“星城”，它们与核心城区高度关联。

“优核强星”“星核联动”，搭建符合未来发展的城市空间骨架，对杭州来说尤其重要。

从历史来看，长三角许多城市从县域经济起家，虽然经济总量大，但或多或少也面临“小马拉大车”、城市中心功能欠突出、强县强区之间较多隔阂的问题，随着城市经济人口规模的扩张，也急需新型的城市空间来支撑下一步的发展。

近几年，通过撤县设区、区划调整等系列动作，杭州搭起了一副“大杭州”的框架。对于建立新型特大城市空间格局，区划是最基础的一步，更重要的是如何进一步理顺空间内部的互动关系，进而优化城市功能，最终服务于城市能级的再次提升。

在此背景下，“萧滨一体化”正是杭州推进“星核联动”、做大杭州的重要一步。

一个细节是，滨江区一侧靠着钱塘江，另一侧由萧山区围绕，萧滨两区一起组成了杭州钱塘江南面的重要发展板块。多年来，杭州一直力推从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”，某种程度上这类似于上海开发浦东，随着浦东的发展，最终上海将黄浦江变为了城市内河。而杭州“钱塘江时代”能有多成功，很大程度上也要看萧滨两区的未来发展。

在吴大器看来，城市的整体规划应以长远目光，比如面向2035~2050年进行布局，这个过程中需要衔接好区和区之间的关系，让其系统服从城市的整体导向。

对于“萧滨一体化”，吴大器向21世纪经济报道记者表示这是一种微观着力、中观着手、宏观着眼的思维。他表示，行政区内部是微观，区和区之间的协同为中观，宏观则是全市长远发展的角度，如此探索或许也不失为一种新的区域发展思维。

吴大器建议，在此过程中，应将各区的差别化综合功能布局和空间结构协同作为一体化推进的具体内容，构建一种多极网络化的城市空间格局。

杭州示范，或将引领更多“区区”合作

近期，长三角一体化上升为国家战略迎来三周年。过去三年，“一体化”在长三角全面开花。

如以都市圈为抓手，上海、南京、杭州、合肥、宁波等城市正在与周边城市开展协同；在上海、江苏、浙江两省一市的交界处，诞生了长三角生态绿色一体化发展示范区——横跨上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县，并且成立两年来已推出73项制度创新成果等。

除此之外，“一体化”的热潮也席卷到长三角以外，例如山东近两年就提出省会经济圈一体化发展，作为全省区域协调发展的重要战略。

一体化理念受到各地的呼应，正在于各地希望通过疏通区域内要素流动的淤塞，提高区域内的经济运行效能。需要消除的壁垒可以是省级层面的，例如长三角一体化所涉及的三省一市；也可以是市级层面的，例如许多都市圈之间的协同；而杭州则将其推进到了更细的层面——行政区之间。

事实上，当前各行政区间依然存在着微妙的竞合关系。例如各区县独立的招商行动、区和区之间形成的发展真空地带等现象，在各大城市的发展进程中并不鲜见。但进入新发展阶段，通过制度创新释放动能已成为城市探索的新方向。

此番杭州推出“萧滨一体化”后，未来还将有其他系列动作与举措。

据了解，在萧滨两区签订“萧滨一体化”协议时，两区也都与位于杭州城北的拱墅区签订了战略合作协议。按照杭州市级层面的设想，未来滨江和萧山与钱塘、富阳等地也都将携手合作，以“全市域”的视野优化地方资源要素配置。

从共同富裕的角度看，吴大器表示，当下社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对于大都市而言，努力消除市域范围内的区位差，或是推进共同富裕的一个重要途径。比如，上海当下正将五大新城的建设作为新重点，而杭州的“萧滨一体化”也可为消除市域内区位差，带来正面效应。

“探索区和区之间的一体化，制度供给是其中的要点。”吴大器表示，或许未来可把区和区一体化的特殊支持政策作为两个区开放创新的抓手，比如在产城融合、土地资源配置等层面，都可开展服务于现代化城市综合功能布局的制度试验，在更优的城市空间及制度供给的支撑下，推动生活环境、投资环境与经济发展环境迎来系统性提升。