解读《巴中市人民政府关于加快政府投融资公司转型发展的实施意见》

一、背景依据

2009年以来，我市采用国有资产注入、财政资金打捆的方式相继成立了巴中市国有资产投资集团有限责任公司、巴中市城市建设投资有限公司、巴中市交通建设有限公司、巴中市水务建设有限公司、四川秦巴新城投资集团有限公司，之后不断扩大直接融资品种和渠道，扩展非融资性担保市场，成倍放大担保贷款规模，累计实现投资融资204.8亿元，为巴中重大基础设施BT项目回购、信托资金偿还和城市基础设施建设提供了资金来源。截止2016年底，市本级五大投融资公司注册资本总额83.71亿元，实收资本总额仅39.98亿元。“借、用、管、还”一体化运行管理模式尚未真正形成，除了承担一批举债大的公益性项目外，很少独立实施有盈利的建设项目，难以深层次、高水平、全方位地与央企、省属企业、大型民营企业开展战略合作。加之国家进一步规范政府性债务，市级投融资公司业务转型和债务偿还，都面临极大压力和风险考验。同时，投融资公司法人治理结构不完善，现代企业制度不健全，政资、政企、政事还未完全分开，也极大地制约了公司的转型发展。为促进全市政府投融资公司转型发展，推动规范合理运用新型融资模式，进一步增强我市投融资的内生动力和可持续发展能力，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府发〔2017〕10号）、《巴中市人民政府关于进一步创新投融资机制防范政府债务风险的通知》（巴府发〔2017〕4号）精神制定了《巴中市人民政府关于加快政府投融资公司转型发展的实施意见》（简称《实施意见》）。

二、主要内容

《巴中市人民政府关于加快政府投融资公司转型发展的实施意见》（简称《实施意见》），明确了全市政府投融资公司的功能定位、转型途径、债务处置、融资模式、体制改革等内容。

（一）明确功能定位

通过政府性债务剥离、国有资产重组、国有资本注入、国有股权划转、运营模式和机制创新，改革政府投融资公司转型为国有资本投资运营公司，真正发展成为重大基础设施、重大产业和重大社会事业项目的投资主体、融资载体、承债主体。

（二）做实注册资本

1. 货币资金注入。将财政向上级争取的部分投资专项资金、产业发展资金以及市县（区）财政一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算相关专项资金、财政存量资金等逐年注入政府投融资公司。

2. 国有资产注入。将机关事业单位和社会团体的经营性资产、国有非经营性资产转为经营性资产等有效资产依法合规注入到政府投融资公司。将部分特许经营权、部分公共产品收费权等无形资产，以及建成后的代建项目非公益性资产，依法通过程序择优注入到政府投融资公司。将欠缴社保抵费资产、已收储和闲置、零星的国有土地、矿产等有形资源，采取挂牌出让方式打捆由投融资公司依法合规取得。

3. 国有股权划入。加快推进以政府投融资公司为主体整合同行业的其他国有企业和政企脱钩后的企业、事业单位改革转制形成的企业。适时将从一般竞争领域或不符合国有资本布局领域退出的国有资本整合注入到政府投融资公司。

4. 社会资本引入。支持政府投融资公司通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，从已融资的公益性项目中退出，积极运用政府与社会资本合作模式，重点参与本地城镇基础设施、重点产业的经营性和准公益性项目建设和运营。

（三）分类处置债务

对已锁定为政府性债务的部分，应立即从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置。对尚未锁定的政府性债务和确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务，以及政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务，加大政府补偿力度，提高企业盈利能力和偿债能力。企业吸引社会资本参与的公益性项目，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。对经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务。

（四）创新融资模式

1. 探索创新类贷款融资。鼓励转型后的政府投融资公司通过政府采购或招标程序，获得政府项目承接主体资格。

2. 拓宽直接融资渠道。支持政府投融资公司整合存量国有资金、资源、资本、资产，培育子公司在主板、创业板、新三板等多层次资本市场挂牌上市融资；采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措项目建设资金；发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。市县（区）政府可以使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

3. 推进资产证券化。鼓励政府投融资公司将具有现金收益的经营性项目、经组合打包或政府补贴后能够形成稳定收益的准公益性项目资产证券化，积极通过定向募集、公开发行有价证券等开展融资，有效盘活存量资产。

（五）深化体制改革

1. 推进监管体制改革。国资监管机构要围绕履行资产收益、派出或推荐董事和监事、决定公司经营方针和投资计划等主要职责,重点管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，依靠完善考核激励机制、风险管控和约束机制激发企业活力，加强对企业发展战略、公司治理、收入分配、风险控制的监管。履行行业管理职责的政府部门要加强对政府投融资公司的政策支持、发展服务和业务指导。政府投融资公司要依法管理出资企业股权，履行股东职责，承担国有资产保值增值责任。

2. 推进法人治理结构改革。推行高管任期制、契约化管理，逐步实现去行政化。加快实行职业经理人制度，按照市场原则选拔或聘任职业经理人。划清董事会与经营层权力界限，明确界定董事长权限,充分发挥总经理作用。

3. 推进内部经营机制改革。规范“三重一大”（ 重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）决策程序和制度，完善工资总额管理和企业负责人薪酬管理办法，建立健全薪酬分配办法，深化企业内部人员管理制度改革。

4. 推进运营模式创新。推动二、三层级公司与央企、省企业开展战略合作，广泛吸收社会资本参股，积极发展混合所有制经济。促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透，实现良性互动发展，放大投融资功能。

三、涉及范围

该《实施意见》涉及巴中全市政府投融资平台公司。

四、保障措施

各县（区）人民政府成立投融资公司转型发展领导小组，专门负责债务化解和企业转型工作。各相关部门按照职责分工，完善相关政策制度和管理办法，制定相应的配套支持措施，加强宏观指导，创新思维方式、工作思路和工作方法，通过建立完善部门间信息沟通、规划统筹、协调服务等协调联动机制，形成各负其责、互动有力、运转协调的政府投融资公司监督管理新格局。