一、出台背景

水资源集约节约利用事关经济安全、生态安全、国家安全。习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。党的十九大报告提出“实施国家节水行动”新的战略部署，推进资源全面节约和循环利用，标志着节水成为国家意志和全民行动。2019年4月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》。2021年10月，习近平在济南深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上再次强调，要全方位贯彻“四水四定”原则，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。缺水是山东的基本省情。受特殊地理环境和季风性气候特征影响，山东降雨偏少，十年九旱，水资源短缺问题，越来越成为制约山东经济社会发展的最大瓶颈之一。

“十四五”是山东省贯彻落实习近平总书记“两个走在前列、一个全面开创”重要指示的关键时期，是全省推动黄河流域生态保护和高质量发展，加快新旧动能转换，推动由大到强战略性转变的攻坚期。我省要继续深入贯彻“节水优先”的治水思路，严格落实国家节水行动方案，准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，把节水贯穿于治水的全过程、融入经济社会发展和生态文明建设的各方面，以水资源的可持续利用保障和促进经济社会可持续发展。按照“十四五”规划编制工作部署和省节约用水工作联席会议要求，省水利厅牵头，联合省发展改革委、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅、省农业农村厅等相关部门，坚持统筹谋划、集思广益，多次与行业主管部门对接交流，全面总结评估“十三五”节水型社会建设情况，深入调研各市节水工作中存在的问题，科学研判新形势，准确把握新要求，编制完成《山东省“十四五”节约用水规划》（以下简称《节水规划》）初稿。先后征求16市水利及18个省直有关部门、企业家代表意见，通过2次专家咨询论证，水利部专家函审，行业主管部门、高校和科研院所、行业协会、相关企业等各节水领域专家评审，并完成相关部门会签、合法性审查和公平性竞争审查。《节水规划》由省水利厅、省发展改革委、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅、省农业农村厅联合报省政府批准后印发实施。

二、 “十三五”节水型社会建设成效

“十三五”期间，在全省经济持续快速发展的情况下，2020年全省万元GDP用水量比2015年下降21.72%，万元工业增加值用水量比2015年下降13.56%，农田灌溉水有效利用系数达到0.646，均位于全国前列。全省节约用水工作在管理体制机制、法规政策与技术标准体系建设、取用水监控能力与节水监管水平、各领域全面推进节水等方面均取得长足发展。

（一）管理体制机制逐步完善

2019年初机构改革，省水利厅设立省节约用水办公室，组织指导全省节约用水工作。2019年12月，省委编办批复同意建立山东省节约用水工作联席会议制度作为长期设置的省直部门间议事协调机构，形成各部门“左右协调、沟通顺畅、运转高效”的工作机制，为深入推进全省节约用水工作，实现高质量发展奠定了坚实的组织基础和领导保障。通过深化改革创新，实施水价和水资源税改革，有效激活节水内生动力。全省建立了城镇居民用水阶梯水价和非居民用水超计划（定额）累进加价制度，逐步形成以节水为核心的合理的水价形成机制。积极推进农业水价综合改革，成立山东省农业水价综合改革领导小组，建立省级工作领导机制。启动水资源税改革试点，开展全省水资源税计量“零点行动”，开发了全省水资源税征收信息管理系统并上线运行，用水资源税经济杠杆调节优化水源配置、引导节约用水的作用逐步显现。

（二）法规政策与技术标准体系愈发健全

“十三五”期间，山东省级层面共出台修订《山东省农业水价综合改革工作督查办法（试行）》《山东省农业供水价格管理实施办法（试行）》《山东省农业水价综合改革奖补办法（试行）》《山东省水资源税改革试点实施办法》《山东省水资源税征收管理办法（试行）》《关于全面加强节约用水工作的通知》《山东省水资源条例》《山东省节约用水办法》《山东省用水总量控制管理办法》等多项节约用水方面的法规及规章文件。2019年11月，省水利厅会同省发展改革委联合印发了《山东省落实国家节水行动实施方案》，该方案是指导当前和今后一个时期山东节水工作的纲领性文件。随后，全省16个设区市全部出台落实国家节水行动实施方案或实施意见，形成上下一致的行动力量，有效促进了全省节水工作全面开展。

“十三五”期间，山东省节约用水地方标准体系逐步健全。先后发布了《山东省城市生活用水量标准》《工业园区规划水资源论证技术导则》《规划水资源论证技术导则》《山东省农业用水定额》《山东省农村居民生活用水定额》《山东省重点工业产品用水定额》《批发零售、交通运输及餐饮等部分服务业用水定额》《山东省饮用水生产企业产水率标准》《山东省饮料类、酒类生产企业原料水比率标准》等一系列技术规范和标准。

（三）取用水监控能力与节水监管水平稳步提升

“十三五”期间，省级水资源管理监控平台进一步完善，着力推动对中央、省、市、县所有层级审批发证的用水户实现在线监控工作。积极推进落实节水评价工作，建立节水评价登记制度，据统计，自2019年10月以来，全省有838个规划和建设项目实施节水评价。扩大计划用水管理覆盖范围，将纳入取水许可管理的单位和其他年用水量1万立方米以上的工业企业、服务业等全部纳入计划用水管理范围，强化对公共供水管网内用水大户计划用水监管工作。加强重点监控用水单位监督管理工作，建立了国家、省、市三级重点监控用水单位名录。推动719家用水大户纳入国家、省、市重点监控用水单位名录。加强节水监督检查，制定了《山东省节约用水监督检查办法（试行）》，有效保障了各项节水工作落地见效。积极开展节水管理人员培训，解读《国家节水行动方案》《规划和建设项目节水评价技术要求》等工作政策，总结县域节水型社会达标建设经验和监督检查过程中发现的问题，全面提升了节水监督管理水平。

（四）各领域全面推进节水取得显著成效

农业节水方面，山东省积极推进国家规划的大型和重点中型灌区续建配套与节水改造建设，通过高标准农田建设，同步推进田间节水工程建设，在全国率先启动实施引黄灌区农业节水工程。工业节水方面，加强高耗水行业结构调整和布局优化，严格控制钢铁、石化、化工等高耗水行业新增产能，推动企业节水技术改造，规模以上工业用水重复利用率达92%，向国家推荐23项重大工业节水工艺、技术和装备。城市生活节水方面，以创建节水型城市作为总抓手，加大城市老旧供水管道检漏、改造力度，在济南等6个市县开展了供水管网分区计量管理控制漏损试点，全省城市公共供水管网漏损率降低到7.95%。非常规水源开发利用方面，在工业、景观、市政杂用等领域积极推进污水处理回用，城市再生水利用率达到45.8%；全省累计建成海绵城市面积1659平方公里；《关于加快发展海水淡化与综合利用产业的意见》以省政府办公厅名义印发实施，全省海水淡化工程39个，产能达37.14万吨/天，每年海水直接利用量超过百亿吨。

节水载体建设方面，截至2020年底，全省共有国家节水型城市22个，累计94个县（市、区）达到节水型社会评价标准，累计建成节水型工业企业1831家、节水型居民小区1544个、节水型生活服务业2861家。省直机关和省直属事业单位全部建成“山东省节水型单位”，省水利厅机关、3家厅直单位、12个市和73个县的水行政机关全部建成水利行业节水机关。鲁泰纺织有限公司等7家企业入选重点用水企业水效领跑者；潘庄灌区入选国家第一批水效领跑者，位山灌区、簸箕李灌区纳入第二批水效领跑者复核名单。积极推动节水型高校建设，17所高校经评估认定达到《节水型高校评价标准》，7所高校采取合同节水管理模式，为推进节水型高校建设、培育节水产业打造了示范亮点。

节水宣传方面，在全省建成一批节水教育基地陆续对公众开放。组织编制了节水知识读本，制作了多部节水公益视频，广泛宣传节水知识，在主流媒体设置“山东节水在行动”版块，在《山东水利》杂志创办“实施节水行动”专刊。成立了山东省节约用水志愿者服务队，组织开展节水进校园、进企业、进社区、进乡村、进党校、进机关等一系列宣传活动，先后开展了节水“金点子”有奖征集、“山东节水在行动”宣传采风、节水宣传进社区暨唱响节水歌曲快闪活动、节水知识有奖问答等活动，在全社会营造了节水护水、惜水爱水的浓厚舆论氛围。

三、规划编制的主要考虑

（一）新时代经济社会发展对节水提出了新的目标

党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为适应这一变化，山东近年来多措并举积极推动新旧动能转换，经济发展质量和效益得到明显提升。“十四五”期间，我省经济发展的主题是落实新发展理念，努力打造经济社会和谐发展、高质量发展的山东版本。要实现这一目标，必须以创新驱动为牵引，以绿色共享为基准，统筹扩大开放和结构协调，厚植基础产业发展根基，谋求长期获取市场利益能力，不断提升广大民众幸福感、获得感。

水作为经济社会发展的重要自然资源和物质基础，在新时代推进经济社会高质量发展，必须坚持节水优先。《国家节水行动方案》明确提出要从实现中华民族永续发展和加快生态文明建设的战略高度认识节水的重要性，要求坚持节水优先方针，把节水作为解决我国水资源短缺问题的重要举措，贯穿到经济社会发展全过程和各领域。《山东省落实国家节水行动实施方案》明确了全省2020年、2022年和2035年三个阶段用水总量和强度等主要节水目标，提出将着力实施总量强度双控、农业节水增产、工业节水提质、城镇节水增效、内部挖潜开源、节水科技引领、节水市场驱动等七大节水行动。

面对新的目标任务，“十四五”期间需要在全省进行统筹谋划，强化刚性约束，树立绿色、健康节水观念。我省要坚持以供给侧结构性改革为主线，创新节水制度、技术、机制，加快推进用水方式由粗放向节约集约转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，探索推进水价改革，倒逼节约用水和水生态保护，促进水资源优化配置，激发全社会节水内生动力。同时，在新旧动能转换进程中，围绕重点任务，落实目标责任，聚焦重点领域和重点区域，实施重大节水工程，加强监督管理，提高全社会节水意识。

（二）区域发展格局对水资源支撑和保障能力提出了更高要求

十八大以来，山东省坚持“两区一圈一带”（即半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、省会城市经济圈和西部经济隆起带）、半岛城市群“一群两心三圈”、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略，把水资源作为最大刚性约束，坚持“四水四定”原则。

在经济高质量发展阶段，不断加快的工业化和城市化进展给水资源管理和水生态环境保护带来更大的压力。推动山东半岛城市群和中原城市群融合发展，打造流域协作发展先行示范区，要求强化流域上下游合作，建立科学完备的水资源配置体系、安全可靠的供用水工程网络，统筹考虑避险兴利和保障供水安全，提升水旱灾害应急保障能力，提高沿河人民群众安全感。同时，经济社会高质量发展与流域生态保护之间的矛盾依然突出，对水资源支撑和保障能力提出了更高的要求。黄河流域生态保护和高质量发展是国家的重大区域发展战略，打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区，让“黄河成为造福人民的幸福河”，需要协同推进产业布局优化升级、生态保护、脱贫和防洪减灾，保障区域水安全。

（三）节水是破解山东水资源短缺瓶颈的根本出路

随着经济社会发展和城市规模不断扩大，我省区域经济状况与水资源禀赋条件不协调，水资源分布与生产力布局不相适应等矛盾依然十分突出。水资源总量不足、时空分布不均、人多地少水缺、对外调水依赖大是我省需长期面对的基本省情，水资源短缺已成为制约我省经济社会发展的瓶颈。“十三五”期间，山东省节约用水工作取得长足进展，水资源利用效率位于国内前列，但与国际先进水平相比还存在较大差距，总的来看，节约用水还存在以下主要问题：

一是节约用水长效管理体制尚未健全，基层节水力量薄弱。如何高效发挥联席会议制度的作用仍需探索，县级和基层节水管理机构建设仍存在不足，专职节水管理人员配备严重不足，相关节水职责不明晰。二是节约用水管理设施不完善，监控监管难以充分发力。高效节水灌溉面积覆盖率不足，农业用水终端计量设施配备率不高，高耗水行业尚未全部实现用水在线监测和动态管理，公共供水管网分区计量管理等节水降损技术应用不足，农村老旧供水管网更新改造维护不及时，村内管网跑冒滴漏问题突出。三是促进节约用水的水价形成机制尚不完善，水市场运行机制不顺畅。现行水价没有起到应有的价格杠杆调控作用，多数中型灌区农业水价低于运行维护成本，部分地区水价补贴较大，未能充分利用再生水及淡化海水等非常规水。水市场尚未全面建立，区域水权交易缺乏相应的制度和规范，无法真正激励市场潜力。四是非常规水利用不足，扩大利用规模存在困难。非常规水利用量占总用水量比例较低。再生水利用后续管网配套难度大，再生水价格尚未充分体现其资源价值。矿坑水利用缺少政策支持和整体规划，尚未形成管理体系和技术规范。沿海地区海水淡化开发利用涉及部门多，协调难度大，财政补贴不足，产能闲置多，国产设备自研率低，海水淡化成为市政用水的接受度不高，产业仍存在诸多困难。五是节约用水稳定投入机制尚未健全，节水激励机制不到位。节约用水专项资金缺乏稳定的投入渠道，节水载体建设缺少水价、金融以及财政奖补等方面的激励机制，高耗水行业节水型企业建成率不高。高校和节水服务企业都缺少相应的激励政策，合同节水管理配套政策仍需完善，社会资本参与节水的积极性不高。六是全社会主动节水意识薄弱，相关行为规范缺乏。用水户主动节水的内生动力不足，调水工程受水区对节水的重要性、紧迫性和长期性认识不足，机关、学校等公共机构示范引领作用未能充分发挥。对节水先进典型案例表彰、奖励和宣传力度不够，未能广泛发挥节水标杆作用。节水法规对浪费水行为的处罚偏少，执法力度不够，起不到震慑作用。

四、指导思想、基本原则和规划目标

指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，牢固树立新发展理念，积极践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水思路，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，深入落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，以实施国家节水行动方案为抓手，聚焦重点区域和重点领域，提升节水能力，使节约用水成为水资源开发、利用、保护、配置、调度的重要前提，贯穿于经济社会发展和生态文明建设全过程，为建设新时代社会主义现代化强省提供强有力的水资源支撑和保障。

基本原则：一是全面推进节约用水，推动高质量发展。二是促进用水方式转变，优化水资源配置。三是规划科学布局合理，突出区域重点。四是政府主导市场调节，创新运营模式。五是制度创新科技引领，提高节水水平。

规划目标指标：到2025年，全省用水总量控制在289.22亿立方米以内，将再生水、集蓄雨水、矿坑水、微咸水和淡化海水等非常规水源纳入水资源统一配置，非常规水利用量达到15亿立方米；水资源节约集约利用水平进一步提高，万元GDP用水量较2020年降低10%，县域节水型社会建成率达到90%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.651，万元工业增加值用水量较2020年下降5%，城市公共供水管网漏损率控制在7.9%以内，城市再生水利用率达到50%，海水淡化产能规模力争达到120万吨/天，重点行业单位产品用水量达到或接近国际先进水平；完善节水法规体系、节水标准体系、政策保障体系、目标管理制度、节水统计制度、节水工作协调机制、监管和激励约束机制；树立一批节水典型，节水意识深入人心，节水型社会建设成效全面彰显。用水总量和用水效率控制目标最终以国家确定的目标为准。

五、主要内容和创新点

《节水规划》在总结分析我省节水工作主要成就、存在问题和面临形势的基础上，以《山东省落实国家节水行动实施方案》为统领，强化水资源刚性约束，完善节水产业政策，加强节水基础设施建设，创新节水体制机制，提出了“十四五”期间我省高标准推进节水型社会建设的总体要求、目标任务、重点领域和重点区域节水行动及保障措施，明确部门分工职责。《节水规划》包括四部分，一是指导思想、基本原则与规划目标；二是重点区域与重点领域；三是制度体系与能力建设；四是规划实施保障对策。

《节水规划》主要创新点体现在五个方面：一是落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。与《山东省黄河流域生态保护和高质量发展实施规划》相衔接，坚持“四水四定”原则，明确沿黄九市节水工作重点和目标。二是对标非常规水利用新要求。《节水规划》按照《关于推进污水资源化利用的指导意见》《山东省人民政府办公厅关于加快发展海水淡化与综合利用产业的意见》《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》对非常规水源利用提出的新要求，重点谋划了非常规水利用重点目标任务。三是加强示范引领带动。以县域节水型社会建设为总抓手，全面开展节水型城市、节水型灌区、节水型企业、节水型高校、节水型单位、节水型机关、节水型社区、水效领跑者等节水载体建设工作，培育遴选一批节水标杆，示范带动全社会深度节水控水。四是深化水价机制改革。充分发挥价格杠杆调节作用，统筹推进水价机制改革，基本建立充分体现水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。五是推进节水激励政策建设。探索制定财政扶持、金融支持以及价格等市场要素方面的节水优惠政策，加大对节水载体建设等资金支持力度，积极推广合同节水管理，形成多渠道多元化节水投入机制，激活节水内生动力。

六、环境影响评价

《节水规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路。规划实施可进一步提升水土资源保护修复能力和全省水资源节约集约安全利用水平，有效改善水生态环境。规划实施带来的不利环境影响，采取相应的措施后可以避免或减缓，规划总体而言在环境方面是可行的。规划的实施总体对生态环境是有利的，不利影响主要体现在再生水利用、海水淡化与综合利用工程的建设运行，将在一定程度上改变陆域水循环过程、河湖水文情势；灌区节水改造后退水水量、渗漏水量减少，可能对灌区盐分平衡带来一定的影响；城市生活污水不适当的处理和灌溉可通过渗漏和地表径流形成农业面源污染；海水淡化后的浓盐水排放会影响海洋生态环境。为消除或避免不利影响，应当坚持以下措施：

（一）坚持节约和绿色发展

在开发建设过程中，应坚持节约和绿色发展、节约用水、工程中所使用的建筑材料及工程设备要符合相关国家要求。水资源配置要尽可能保障河流的基本生态环境用水要求。水资源利用要按照减量化、再利用、资源化的原则，加快建立全社会的水资源高效循环利用体系，提高水资源的利用效率和效益，推进水资源可持续利用，努力形成节约水资源和保护水环境的产业结构、增长方式和消费模式，促进保护生态环境。

（二）坚持用法律和制度保护水生态环境

严格执行“三同时”管理制度，落实工程建设项目环境影响评价制度和各项环境保护措施，对环评报告中提出的相关问题要提出重视。严格工程建设管理和环境监管。依法加强相关专项规划环境影响评价工作，提高规划的科学性，努力从源头预防环境污染和生态破坏。

（三）加强对项目实施的监测评估和管理

加强项目实施后可能影响的重要生态环境敏感区和重要目标的监测与保护，及时掌握环境变化，采取相应的对策措施。对直接影响重要生态环境敏感区域和重要目标的规划和项目，应优化调整规划项目布局和选址，严格依法落实保护要求。加强项目实施的环境风险评价与管理，针对可能发生的重大环境风险问题，制定突发环境事件的风险应急管理措施。

（四）坚持文明施工降低环境风险

对于工程建设任务，要严格施工队伍管理，规范文明施工，积极采取水土保持、防尘罩、隔音墙等防范措施，尽可能避免或减少施工过程中对周边环境的不利影响。要高度重视水利工程建设的不利环境影响，依法加强相关规划和建设项目环境影响评价等工程前期工作，强化相应的生态环境保护措施，并根据生态环境对项目实施的响应及时优化调整实施方式，强化对工程规划、设计、建设、管理全过程的监管，最大程度地减免项目实施的不利环境影响。

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