政策天气2021：约束与鼓励并进

2021年，众多与煤炭相关的政策出台。这些政策中既有约束性政策，也有鼓励性政策，共同构建了煤炭行业、企业发展的外部环境。约束性政策多与安全生产、生态环境保护相关，鼓励性政策多与智能化建设、煤炭清洁高效利用、资源型地区转型相关。

历史上，我国曾多次出台政策措施减少煤炭消费，但效果并不明显。经济社会发展对煤炭的高强度持续需求，推动了煤炭行业被动式超负荷运行。而今，以“双碳”目标为核心的一系列顶层设计，一方面促进煤炭消费减量，带动煤炭生产强度下降，给煤炭行业带来发展空间受限的挑战；另一方面也为煤炭行业留出降低发展速度、提升发展质量的时间和空间，给煤炭行业带来转型发展的新机遇。这一进程可以看作是行业转型升级乃至颠覆式发展的过程。珍惜这一过程，煤炭行业既要坚决承担国家能源安全稳定供应的兜底保障责任，又要坚定不移地落实“双碳”目标计划，还要准确把握我国煤炭产业链、供应链创新发展的新趋势，努力提升发展质量，让煤炭成为精品，价格回归本真价值；让煤矿适应现代化能源供应系统，按需灵活组织生产；让企业成为清洁能源和高端材料供应商；让煤炭真正成为高精尖技术产业，轻装上阵。

顶层设计

2月2日

《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》

◆印发：国务院

★要点：坚持节能优先，完善能源消费总量和强度双控制度。加快大容量储能技术研发推广，提升电网汇集和外送能力。促进燃煤清洁高效开发转化利用，继续提升大容量、高参数、低污染煤电机组占煤电装机的比例。严控新增煤电装机容量。开展二氧化碳捕集、利用和封存试验示范。

3月11日

“十四五”规划和2035年远景目标纲要

◆通过：十三届全国人大四次会议

★要点：推动煤炭生产向资源富集地区集中。完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系。推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程。推动煤炭等化石能源清洁高效利用。完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。加强煤炭储备能力建设。

6月10日

《中华人民共和国安全生产法》修改

◆通过：十三届全国人大常委会第二十九次会议

★要点：新修改的安全生产法在现行规定的基础上，提高了对违法行为的罚款数额；增加生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，监管部门可以按日连续处罚等规定。针对安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”等问题，新修改的安全生产法加大对违法行为恶劣的生产经营单位关闭力度，依法吊销有关证照，对主要负责人实施职业禁入。新修改的安全生产法自2021年9月1日起施行。

9月22日

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》

◆印发：中共中央、国务院

★要点：推动产业结构优化升级，制定能源、钢铁等行业和领域碳达峰实施方案。开展钢铁、煤炭去产能“回头看”，巩固去产能成果。出台煤电等产能控制政策。合理控制煤制油气产能规模。强化能源消费强度和总量双控，加强甲烷等非二氧化碳温室气体管控。严格控制化石能源消费，加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气等非常规油气资源规模化开发。

10月8日

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》

◆印发：中共中央、国务院

★要点：开展煤炭、火电等行业强制性清洁生产；强化生产矿山边开采、边治理举措，及时修复生态和治理污染，停止对生态环境造成重大影响的矿产资源开发；统筹推进采煤沉陷区、历史遗留矿山综合治理。有序有效开发山西、鄂尔多斯盆地综合能源基地资源，推动宁夏宁东、甘肃陇东、陕北、青海海西等重要能源基地高质量发展。合理控制煤炭开发强度，严格规范各类勘探开发活动。推动煤炭产业绿色化、智能化发展，加快生产煤矿智能化改造，强化安全监管执法。推进煤炭清洁高效利用。

10月24日

《2030年前碳达峰行动方案》

◆印发：国务院

★要点：推进煤炭消费替代和转型升级。加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严格合理控制煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。严格控制新增煤电项目，新建机组煤耗标准达到国际先进水平，有序淘汰煤电落后产能。大力推动煤炭清洁利用，合理划定禁止散烧区域，多措并举、积极有序推进散煤替代。

11月17日

设立支持煤炭清洁高效利用专项再贷款

◆决定：国务院常务会议

★要点：设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，形成政策规模，推动绿色低碳发展。按照聚焦重点、更可操作的要求和市场化原则，专项支持煤炭安全高效绿色智能开采、煤炭清洁高效加工、煤电清洁高效利用、工业清洁燃烧和清洁供热、民用清洁采暖、煤炭资源综合利用和大力推进煤层气开发利用。统筹研究合理降低项目资本金比例、适当税收优惠、加强政府专项债资金支持、加快折旧等措施，加大对煤炭清洁高效利用项目的支持力度。

相关政策

1月6日

《煤矿冲击地压感知数据接入细则（试行）》《煤矿水害防治感知数据接入细则（试行）》《煤矿重大设备感知数据接入细则（试行）》

◆印发：国家矿山安监局

★要点：扩大数据接入范围，规范接入数据格式；尽快开展数据质量自查整改工作，确保数据真实可靠；推动系统广泛应用，以用促建，不断优化系统功能。

3月3日

《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》

◆印发：国务院安全生产委员会办公室

★要点：事故结案后10个月至1年内，要组织开展评估，重点评估事故发生单位、相关企业和有关政府、部门落实事故防范和整改措施采取的具体举措、工作成效以及对事故责任单位和责任人员行政处罚建议等落实情况。

3月18日

《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》

◆印发：国家发改委、科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、市场监管总局、国管局

★要点：到2025年，煤矸石、粉煤灰等大宗固体废弃物的综合利用能力显著提升，新增大宗固废综合利用率达到60%。推进煤矸石和粉煤灰在工程建设、沉陷区治理、矿井充填以及盐碱地、沙漠化土地生态修复等领域利用，有序引导利用煤矸石、粉煤灰生产新型墙体材料、装饰装修材料等绿色建材。大力发展绿色矿业，推广应用矸石不出井模式，鼓励采矿企业利用尾矿、共伴生矿填充采空区、治理沉陷区。在煤炭行业推广“煤矸石井下充填+地面回填”，促进矸石减量。

4月27日

《煤矿生产能力管理办法》《煤矿生产能力核定标准》

◆印发：应急管理部、国家矿山安监局、国家发改委、国家能源局

★要点：生产能力核增幅度原则上不超过煤炭工业设计规范标准设计井型规模2级级差。一级安全生产标准化煤矿核增幅度可上浮1级级差，一井一面或实现智能化开采的一级安全生产标准化煤矿核增幅度可上浮2级级差；在此基础上，井下单班作业人数少于100人的矿井和全员工效100吨/工以上的露天煤矿，核增幅度可再上浮1级级差。

5月12日

《矿山安全生产举报奖励实施细则（试行）》

◆印发：国家矿山安监局

★要点：规定查实矿山重大隐患和安全生产违法行为（瞒报、谎报生产安全事故除外）的奖励，属于一级举报的，奖励金额按照行政处罚金额的15％计算；属于二级举报的，奖励金额按照行政处罚金额的12％计算。最低奖励3000元，最高奖励不超过30万元。

5月25日

《矿山重大隐患调查处理办法（试行）》

◆印发：国家矿山安监局

★要点：矿山重大隐患的判定，依据《煤矿重大事故隐患判定标准》等执行。调查报告应当在重大隐患调查组成立之日起20个工作日内提交。矿山重大隐患调查报告应当包括矿山基本情况，重大隐患情况，调查经过，认定造成重大隐患的责任和对责任单位、责任人的处罚处理建议以及整改措施等内容。

6月5日

《煤矿智能化建设指南（2021年版）》

◆印发：国家能源局、国家矿山安监局

★要点：明确了煤矿智能化建设的总体要求、总体设计、建设内容以及保障措施。

6月7日

《能源领域5G应用实施方案》

◆印发：国家发改委、国家能源局、中央网信办、工业和信息化部

★要点：提出智能采掘及生产控制、环境监测与安全防护、井下巡检、露天/地下矿山无人驾驶以及虚拟交互5个智能煤矿+5G典型应用场景。

9月11日

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》

◆印发：国家发改委

★要点：完善指标设置及分解落实机制，合理设置国家和地方能耗双控指标，优化能耗双控指标分解落实；增强能源消费总量管理弹性，对国家重大项目实行能耗统筹，坚决管控高耗能高排放项目，推行用能指标市场化交易等。

9月30日

《矿山安全生产领域“证照分离”改革实施方案》

◆印发：国家矿山安监局

★要点：提出2022年底前全面实现煤矿、非煤矿山安全生产许可证电子化。凡是通过电子证照可以获取的信息，一律不再要求企业提供相应材料。

10月12日

《煤矿防灭火细则》

◆印发：国家矿山安监局

★要点：强调火灾防范关口前移，实现火灾早期预警和措施优化改进，因地制宜选取两种及以上防灭火技术手段，变被动治理为主动预防。细则自2022年1月1日起施行。

11月5日

《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》

◆印发：国家发改委、财政部、自然资源部

★要点：继续通过资源枯竭城市转移支付对相关地区予以支持。继续安排中央预算内投资支持实施采煤沉陷区综合治理工程和独立工矿区改造提升工程。开展资源枯竭城市转型绩效评价工作，强化评价结果运用。推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设。历史遗留矿山废弃建设用地修复后，在符合国土空间规划前提下可作为城镇建设用地。积极推进采煤沉陷区、独立工矿区等重点地区土地复垦。

11月19日

《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》

◆印发：国家发改委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行

★要点：推动制造业绿色发展，促进能源资源绿色低碳转型，全面改善生态环境质量；支持土地集约节约利用，加大创新和产业政策支持力度，完善评估激励和投融资支持政策。

11月26日

《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》

◆公布：国家发改委

★要点：深入推进采煤沉陷区综合治理，创新治理模式和投入机制，建立完善国家—省—市县三级采煤沉陷区综合治理规划和组织实施体系，引导独立工矿区和采煤沉陷区改造提升。

值得关注

1月9日，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，鼓励能源、工业、交通、建筑等重点领域制定碳达峰专项方案。推动钢铁、煤炭等重点行业提出明确的碳达峰目标并制定行动方案。试点开展石油天然气、煤炭开采等重点行业甲烷排放监测。

1月26日，人力资源和社会保障部办公厅印发《技能人才薪酬分配指引》，要求结合企业薪酬分配理论实践和技能人才劳动特点，引导企业建立多层级的技能人才职业发展通道、完善体现技能价值激励导向的工资分配制度。

2月28日，国务院国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，要求建立债务风险监测识别机制、债务风险管控机制、债券全生命周期管理机制以及债务风险管理的长效机制。

5月11日，工业和信息化部、国家发改委等联合印发《推进工业文化发展实施方案（2021—2025年）》，提出通过五年努力，初步形成分级分类的工业遗产保护利用体系和分行业分区域的工业博物馆体系，支持各地依托当地工业遗产和老旧厂房、工业博物馆、现代工厂等工业文化特色资源，打造各类工业旅游项目，创建一批工业旅游示范基地。

5月30日，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，推动煤电能源基地、现代煤化工示范区等开展规划环境影响跟踪评价，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。

7月5日，工业和信息化部、中央网信办等联合印发《5G应用“扬帆”行动计划（2021—2023年）》，提出发展5G+智能采矿。加快可适应采矿环境具有防爆等要求的5G通信设备研制和认证，推进露天矿山和地下矿区5G网络系统、智能化矿区管控平台、企业云平台等融合基础设施建设。

10月26日，财政部印发修订后的《重点生态保护修复治理资金管理办法》，支持开展历史遗留废弃工矿土地整治，对生态安全具有重要保障作用、生态受益范围较广的重点生态地区开展历史遗留和责任人灭失的废弃工业土地和矿山废弃地整治。