音频解读丨菏政字〔2021〕19号《菏泽市人民政府关于印发菏泽市“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》的解读

一、编制背景

编制实施“三线一单”，建立生态环境分区管控体系，是贯彻落实习近平生态文明思想，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的重要举措。《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。按照省生态环境厅统一部署，我市“三线一单”编制工作自2019年5月份启动，2021年5月，编制成果通过省生态环境厅审核。按照《山东省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（鲁政字〔2020〕269号）精神，印发我市生态环境分区管控方案（以下简称《方案》）。

二、编制依据

国家、省、市生态环境保护相关的法律法规、技术标准，国家和省关于“三线一单”编制的技术文件、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》等相关文件规定、《“十三五”生态环境保护规划》、水十条、大气十条、土十条等相关规划、区划和行动计划，编制成果与国土空间总体规划、自然保护地调整、生态保护红线评估、“十四五”相关规划保持衔接。

三、适用范围

《方案》适用于菏泽市行政区域，应作为各县（市、区）、各部门产业布局和结构调整、资源开发利用、城镇建设以及重大项目选址的重要依据。

四、主要内容

《方案》分总体要求、构建生态环境分区管控体系、建立生态环境准入清单、实施应用四个部分。

第一部分为总体要求。包括指导思想、基本原则、主要目标。提出了2025年建立较为完善的“三线一单”生态环境分区管控体系和“三线”目标，并对2035年目标进行了展望。

——生态保护红线。生态保护红线方案暂采用2021年5月份省生态环境厅审核版本，即全市生态保护红线面积108.87km²；划定一般生态空间面积184.47km²，占全市面积的1.5%。

——环境质量底线。按照持续改善的原则，结合“十四五”生态环境专项规划编制，综合确定水、大气、土壤环境质量改善目标。到2025年，全市水环境质量总体改善，国控、省控断面优良水质比例稳步提升，完成省下达任务要求，全面消除劣Ⅴ类水质控制断面。大气环境质量持续改善，全市PM2.5浓度不高于47ug/m³，臭氧污染得到有效遏制。土壤环境质量稳中向好，土壤环境风险得到管控。

——资源利用上线。衔接相关部门，明确了全市水资源、土地资源、能源利用的上线，引导能源资源合理利用。强化水资源刚性约束，推进各领域节约用水；优化建设用地结构和布局，控制国土空间开发强度，从严管控非农建设占用永久基本农田；实施能源消费总量控制和煤炭消费减量替代，加快清洁能源、新能源和可再生能源推广利用，提高天然气消费量占能源消费总量比重。

第二部分为构建生态环境分区管控体系，围绕生态、水、大气、土壤环境质量目标，识别环境要素优先、重点、一般管控区域，划定环境综合管控单元。全市共划定的191个环境管控单元，按照优先保护、重点管控和一般管控3类，实施分类管控。优先保护单元14个，占比9.5%。以绿色发展为导向，严守生态保护红线，在各类自然保护地严格执行有关管理要求。重点管控单元90个，占比34.2%。重点推进产业布局优化、转型升级，不断提高资源利用效率，加强污染物排放控制和环境风险防控，解决突出生态环境问题。一般管控单元87个，占比56.3%。执行区域生态环境保护的基本要求，合理控制开发强度。

第三部分为建立生态环境准入清单。基于生态、水、大气、土壤等要素分区管控方案，根据划定的环境管控单元，结合菏泽市主导产业和主要环境问题，制定了全市总体生态环境准入清单和单元生态环境准入清单。

其中，总体清单为全市总体性管控要求，针对菏泽市面临的突出生态环境问题，明确空间布局、污染物排放、资源能源利用和环境风险防范等方面的普适性准入要求，重点强化行业准入空间布局约束。单元清单按照优先保护、重点管控和一般管控3类单元，制定分类差异化管控要求。优先保护单元以维护生态系统功能为主，严守生态保护红线，依法禁止或限制大规模、高强度的工业和城镇建设，确保生态环境功能不降低。重点管控单元是我市产业集中、城镇生活集聚及污染物排放超载区域，主要以推动产业转型升级、强化污染减排、防范环境风险、提升资源能源利用效率为重点，加快解决资源环境负荷、生态环境质量、生态环境风险等问题。一般管控单元，执行区域生态环境保护的基本要求，根据资源环境承载能力，引导产业科学布局，合理控制开发强度，维护生态环境功能稳定。

第四部分为实施应用。提出“三线一单”在组织领导、工作保障、生态环境管控、数字化应用、实施评估更新和动态调整方面的要求

五、名词解释

三线一单：以社会主义生态文明观为指导，坚持绿色发展理念，以改善环境质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，将行政区划划分为若干环境管控单元，构建环境分区管控体系，在一张图上落实生态保护、环境质量目标管理、资源利用要求，按照环境管控单元编制环境准入清单。

生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等区域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的主要区域。

生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。（按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。）

一般生态空间：指生态红线之外具有重要生态功能或生态环境相对敏感区域，是维系生态安全格局的重要组成部分。该区域以生态保护和提供生态产品为主要功能，原则上按照限制发展区进行管理，严格控制开发强度，强化生态功能保育。

环境质量底线：指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求。

资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线的管控区域，衔接行政边界，划定的环境综合管理单元。

生态环境准入清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面的环境准入要求。

六、注意事项

（一）动态调整

《方案》实施动态更新调整，原则上每5年组织开展“三线一单”实施情况评估和调整。五年内，因法律、法规以及国家和省重大发展战略、重大规划、生态保护红线、永久基本农田、自然保护地等发生变化，需要调整和更新“三线一单”相关内容，由市生态环境部门提请市政府按程序开展调整更新。我市成果实施过程中与“十四五”规划、国土空间规划、自然保护地更新调整等工作成果保持动态衔接，待国土空间规划等相关规划发布后及时调整更新。

（二）工作保障

各县（市、区）政府切实落实“三线一单”实施的主体责任，做好本辖区“三线一单”的实施和应用工作。市生态环境部门要组建长期稳定的专业技术团队，不断推动“三线一单”成果共享。有条件的县（市、区）根据实际需求，组建县级技术团队，负责本辖区“三线一单”成果实施、评估和调整。

（三）实施应用

按照全省统一工作部署，下步将研究制定我市“三线一单”生态环境分区管控方案实施意见，压实各级政府各有关部门责任，明确《方案》适用范围，强化监督考核跟踪问效，确保《方案》真正落地实施。

政策原文：菏政字〔2021〕19号 菏泽市人民政府关于印发菏泽市“三线一单”生态环境分区管控方案的通知