《济南市河道管理保护条例》解读

一、立法背景

我区共有级河道1条、区级河道3条、镇级河道12条、村级河道84条。

近年来，随着经济社会的不断发展和生态文明建设的不断深入、河（湖）长制的全面实施，对河道管理及保护工作提出了更高的要求, 亟需制定一部地方性法规依法保护和管理河道。一是区划调整、部门整合的要求。随着区划调整、部门整合等改革的深入，我区河道管理和执法等方面的环境发生了新的变化，亟需制定一部适应新形势，体现新要求，引领新发展的地方性法规，对河道保护和管理中的相关问题进行规范。二是提升实践经验的要求。随着河（湖）长制等工作的深入推进，一些实践证明行之有效的新经验新做法也亟需以地方性立法形式予以固化。三是践行生态文明建设的要求。十八大以来，党中央高度重视生态环境保护工作，全国人大常委会也专门作出了决议，人民群众对加强生态环境保护特别是水生态文明建设的需求和呼声也在不断提高。为落实党中央和全国人大新要求，满足人民群众新期待，河道管理工作需要从强调河道防汛、调蓄功能为主，向强调河道防汛、保护和改善水生态环境、发挥河道的综合效益并重推进。为此，制定条例是十分必要的。 

二、立法过程

2019年1月，市人大常委会将制定《济南市河道管理条例》列入当年立法计划审议类项目。市城乡水务局迅速组建立法工作专班，采取实地调研、专题研究等方式，摸清河道管理基本情况、理清管理保护难题，研究论证河道管理保护中的重要问题，并经多方征求意见，形成了《条例（送审稿）》报市司法局审查。市司法局在审查修改的基础上，经市生态环境局、自然资源和规划局、城市管理局等11个相关部门会签一致，于10月11日经市政府第76次常务会议研究通过，形成了提请人大常委会审议的条例（草案）。

2019年10月23日,市十七届人大常委会第七次会议对《济南市河道管理条例（草案）》进行初次审议，会后，根据立法程序要求，书面征求了省人大常委会法工委的意见，通过济南人大门户网站、12345市民服务热线向社会公开征求了意见；组织召开了五个座谈会，分别听取了涉水工程有关企业、立法咨询员、人大代表、政协委员、律师以及历城区、莱芜区有关政府部门、镇街、河长的意见，并召开市政府有关部门协调会征求了意见，省人大常委会法工委反馈了审查意见和建议。经过多次修改，12月11日市十七届人大常委会第八次会议表决通过了《济南市河道管理保护条例》，2020年1月15日山东省第十三届人大常委会第十六次会议予以批准。 

三、立法把握的原则

一是贯彻习近平生态文明思想。根据新一轮机构改革的实际，从保护大生态格局出发，针对河道管理工作由防汛为主向发挥河道综合效益推进，河道管理范围由农村扩展至整个市域的现状，立法中明确了河长制、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等内容。

二是体现钢城特色。与相关地方性法规相衔接，从维护我区“山、泉、湖、河、城”自然风貌的高度，规定了河道补水保泉、有效利用长江水黄河水、弘扬河道文化等内容。

三是增强制度设计的针对性。针对我区目前在河道管理中规划滞后、占用河道突出、部门责任落实不够、河长制作用发挥不够有力、执法落实不够到位等问题，在有关条款中进行了细化和明确。

四、立法框架和解决的重点问题

《条例》以保护和改善水环境，发挥河道综合效益为立法主旨，突出河道管理保护，凸显泉城特色，用总则、规划与治理、管理与保护、法律责任和附则五个章节，五十个条款详细规定了我区河道规划、治理、管理和保护等相关活动。

（一）关于法规题目与总则部分

加强河道的生态治理和保护，是推进水生态文明建设的重要内容，也是此次立法的出发点和目的之一，立法中坚持河道的管理与保护并重，将法规名称确定为《济南市河道管理保护条例》。  

在总则部分，明确本条例适用于本区行政区域内河道的规划、治理、管理、保护及利用等相关活动；规定了河道管理保护工作应当坚持统一规划、系统治理、管护并举、合理利用的原则；确定了对河道实行统一管理和分级管理相结合的体制，分别对大汶河的钢城南段的管理权限作了规定，并授权市人民政府可以调整河道管理权限。规定了镇人民政府、街道办事处应当按照职责权限做好本辖区内河道管理保护工作。

（二）关于河道规划

为强化规划的引领、约束作用，提升我区河道建设管理水平，一是结合中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，将城乡规划管理法律法规涉及水方面的内容补充进来，规定了水系规划的内容、水系规划与其他规划的关系、水系规划的制定和调整程序。

（三）关于河道治理

法规确立了河道整治应当遵循水系规划，坚持防洪安全与改善自然生态、提升城市景观、发挥历史人文功能相结合的原则，明确了采取河道拓挖、水系连通、生态补水、堤岸绿化、黑臭水体整治等综合措施，提升水系生态环境质量。涉水工程的建设、施工、验收、现场清理等作出了规定，确保符合国家规定的防洪标准和工程建设技术规范要求。

（四）关于河（湖）长制

近年来中央、省、市推行的河长制在河道管理工作中发挥了重要作用，也形成了比较成熟的经验做法。对此，法规将这些实践中有效的做法上升为具体规定。一是针对河道管理保护涉及多个部门的情况，在总则中规定了生态环境主管部门的职责，由其负责河道管理范围内的水污染防治工作。二是规定了河长制的组织形式，明确了市、区县、镇街、村居四级设立河长，市、区县设立总河长，河道分级分段设立河长，明确了总河长、河长的工作职责。三是规定了河长制相关工作制度，包括信息公示制度、河长制考核评价制度和公众参与制度等，发动社会各方面力量参与到河道管理保护工作中。

（五）关于生态保护

为加强河道保护和改善水生态环境，法规要求建立健全部门联动综合治理长效机制，统筹推进水污染防治、水环境治理、水生态修复，相关部门各司其职、各负其责。水行政主管部门应当维护河道基本生态用水需求，完善河道和堤防管理养护，定期疏浚河道，开展河道水质监测，组织水工程运行的安全检查、消除隐患等。生态环境主管部门应当管控河道水质达标，保证出界断面水质达标。农业农村主管部门应当加强农业面源污染防治，指导河道沿岸开展科学、无毒害种植养殖。对划定河道管理范围、堤防安全保护区作出了规定，并根据我市实际情况，对划定范围内的禁止行为作出具体规定，落实严格的生态保护制度。

（六）关于采砂管理

加强了对采砂的管理，重点整治乱采河砂现象。虽然目前我区只在个别区域存在偷采盗采河砂现象，但对河道造成的破坏很大，法规从四个方面作出规定，规范采砂行为，加强对采砂的管理：一是要求编制的水系规划中应当包含采砂管理的内容；二是在可采区内采砂的，必须获得批准，并按照划定的可采区、可采期和可采量进行作业；三是明确规定禁采区、禁采期内不得乱采乱挖河砂；四是对于未经许可采砂的，规定了没收违法所得、处以罚款的内容，对禁采区、禁采期内乱采乱挖河砂的，规定了从重处罚的内容。

（七）关于法律责任

由于这件法规涉及的法律法规比较多，根据立法法不重复上位法规定的要求，对上位法法律责任有具体规定的，不再予以规定；对上位法只规定处罚最高限额的，设定了最低处罚限额；对我市自行设定的禁止行为，规定了相对应的处罚内容。为更好地维护社会公共利益，保护河道生态环境，法规还规定了公益诉讼的内容。