农村一二三产业用地文件解读

一、制定的背景

2021年1月28日，自然资源部在3次征求各省（区、市）意见基础上，会同国家发展改革委、农业农村部印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号），提出明确农村一二三产业融合发展用地范围、引导农村产业在县域范围内合理布局、拓展集体建设用地使用途径、盘活农村存量建设用地、保障农业设施发展用地、优化审批和许可流程、强化用地监管等7项措施。同时明确提出各省（区、市）要结合实际制定实施细则。

二、起草过程

省自然资源厅赴济南、淄博、济宁、临沂等市，选择具有农村产业特色和多样性需求的沂水、平邑、沂源等县，针对当地金银花、黄桃等特色林果业和农村旅游业的用地需求进行了调查，梳理了问题、分析了原因，形成了调研报告。依据《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）和《乡村振兴促进法》、中央和省委1号文件、《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》等，起草了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》征求意见稿，有针对性地提出了政策措施。先后征求了省发展改革委、省农业农村厅各市和部分（市）意见后，于2021年5月25日由省自然资源厅、省发展改革委、省农业农村厅联合印发。

三、主要政策内容

《细则》包括明确农村一二三产业用地保障范围、规划引领统筹农村产业用地、统筹存量和新增指标保障农村产业用地需求、拓展农村集体建设用地使用路径、优化规划和用地审批管理、加强用地监管等六部分、17项政策措施，体现了以下创新：

一是进一步明确农村一二三产业用地保障范围。为避免以农村一二三产业融合的名义随意上马项目，破坏耕地、农村生态环境和人文风貌。对农村一二三产业融合发展用地范围进行了严格限制，并实行准入负面清单管理。将各类商业房地产和别墅大院、私人会馆，以及破坏自然景观和生态环境的项目全部纳入负面清单。

二是适度增加规划弹性。调研发现，有的地方除去基础设施、民生项目外，用于农村一二三产业融合发展的新增用地空间较少。加之项目选址不确定性较大，难以在国土空间规划中准确预留空间。尤其是在国土空间规划编制尚未明确约束性指标的前提下，一些城镇开发边界外的农村产业项目缺乏村庄规划支撑。对此，《细则》提出要加快推进村庄规划，在县乡级国土空间规划安排不少于10%的建设用地规模，具体在乡镇国土空间规划和村庄规划中落实农村产业用地布局。对直接服务种植养殖业或需就近利用农业农村资源的农产品初加工、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等项目选址，允许乡镇和村庄结合村庄分类，根据各自发展阶段与计划，对村庄现有建设用地规模和布局进行调整，并随规划实施。进一步探索规划“留白”机制，支持各地在不不突破红线、底线的前提下，在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，保障有“点状供地”需求的农村一二三产业融合发展用地空间。

三是保障土地要素供给。调研发现，近年来省级单列的乡村振兴专项计划指标很少能够下沉到镇村的农村一二三产业融合发展小微项目。各地推进农村乡村建设和环境整治，农村基础设施建设用地需求规模较大，挤占了部分产业新增用地。增减挂钩等挖潜指标成本高，农村小项目难以承担。对此，《细则》提出，将每年不少于盘活乡村建设用地形成存量指标的10%，以及处置相应批而未供和闲置土地形成的“增存挂钩”新增指标的5%，优先保障农村产业用地。要求各市发展改革、农业农村、自然资源部门要建立农村一二三产业融合发展项目库，对入库项目的新增用地，各地要按照“土地要素是跟着项目走”的要求，统筹新增和存量建设用地指标予以保障。要求各地严格落实增减挂钩节余指标预留不低于15%的比例归村集体使用和支配的政策要求，优先安排本村农村一二三产业融合发展用地。对本村内无项目用地和预留发展用地需求的，经村集体经济组织和村民同意，可在本乡镇内用于其他农村一二三产业融合发展项目。

四是开展农村建设用地腾退利用。目前，我省农村尚有不少闲散低效利用的集体建设用地。其中的宅基地部分虽可通过增减挂钩政策盘活利用，使用成本高，其他低效利用的镇村企业、农村公共服务设施等用地，原址盘活难以满足项目的选址需求，因地类等原因也难以通过增减挂钩进行腾挪利用。对此，《细则》明确可以在自愿、有偿的基础上，参照增减挂钩做法，将村内零星、闲散的存量集体建设用地通过村内挂钩、村村挂钩、村镇挂钩等方式在镇域内进行盘或利用。其中，对于复垦后不能与周边农用地相连的建设用地，可通过自愿平移置换后整理复垦。形成建设用地相对集中、非建设用地连片，农村一二三产业融合项目用地有补充的良好局面。

五是进一步提高审批和许可效率。《细则》规定，使用国土空间规划或村庄规划预留机动指标的，随建设项目用地审批落地规划指标，明确规划用地性质，项目批准后更新国土空间规划数据库。农村产业融合项目通过出让方式取得集体建设用地使用权的，可参照“多规合一”有关规定，将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并办理不动产登记。

此外，《细则》还明确了其他措施。一是结合《土地管理法》修订和农村土地制度改革等背景，提出鼓励使用集体建设用地、完善集体经营性建设用地出让供地模式、鼓励宅基地复合利用等措施。二是强化事前、事中、事后监管。明确提出在县城和农业重点镇使用国有土地从事农村一二三产业融合发展项目的，具备条件的应推行“标准地”供应。对有特殊产业要求的地块，可由相关产业主管部门提出准入条件，连同履约责任、违约罚则等，一并纳入供地方案。建立项目用地退出机制，在签订供地合同时应在合同中设置退出条件。出现擅自改变土地用途、从事与农业无关的工业商业项目、破坏生态环境等情况的，按照合同约定依法依规收回土地使用权。