规范专项债助力稳投资——《地方政府专项债券用途调整操作指引》解读

11月11日，财政部发布了《地方政府专项债券用途调整操作指引》（下称《操作指引》），指导地方规范专项债券用途调整。

业内专家表示，《操作指引》强调，专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为，这是对于地方专项债券的合规性的进一步完善，以更好发挥财政资金的作用。

让专项债切实发挥作用

今年前三季度，全国地方已发行新增地方政府债券28986亿元，其中专项债券22167亿元，专项债券发行进度61%，其中8月以来发行进度明显加快。按照党中央、国务院确定的重点投向领域，前三季度，全国地方发行的新增专项债券约5成投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目，约3成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目，约2成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。这对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

“但是，当前也有一些地方存在专项债资金闲置、违规使用以及使用绩效不高等问题。”粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员罗志恒接受记者采访时表示，《操作指引》的出台正是为了提高专项债的使用绩效并防范债务风险，使其真正发挥出跨周期调节和补短板的作用。

各地《2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，有的省份部分市县项目资金闲置超过1年。某省4市20县将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，甚至用于购买理财产品或其他项目建设等。

“这些问题降低了地方政府偿债能力，提高了地方政府债务风险。”罗志恒表示，审计署数据显示，2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中，有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

“今年以来，财政部持续强化专项债券资金使用管理，进一步强化制度约束。但是，一些地方政府债券发行节奏、使用进度偏慢，基建增速低迷，资金未能较快地匹配到项目上，专项债形成投资稳定经济的作用有待进一步发挥。”罗志恒表示。

国家金融与发展实验室中国政府债务研究中心执行主任、中国社会科学院大学教授吉富星接受记者采访时表示，《操作指引》的出台可以更有效地解决之前部分专项债实施过程中无法及时、有效使用等问题，“一方面可以更好地解决部分专项债项目的资金沉淀、资金低效使用问题；另一方面可以防范资金挪用、随意调整问题。

此外，按规范调整到其他领域，可以更好地方发挥资金的高效配置、有效投资拉动作用。”

吉富星提示，《操作指引》要求在调整过程中，应当严格履行规定程序，不得“先挪用、后调整”。同时，调整到其他项目时要符合相应条件、程序，确保融资与收益自平衡、尽早形成实物工作量。

严格专项债使用负面清单管理

《操作指引》明确，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度。

专项债用途调整仅限于特殊情况。《操作指引》列出四类：项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；项目竣工后，专项债券资金发生结余的；财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；其他需要调整的。

《操作指引》明确了专项债券用途调整四大原则。调整安排的项目必须属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡，项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量，项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配；调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域重大项目；调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目，确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明；调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，不得用于经常性支出。

吉富星表示，《操作指引》是在前期文件和政策实践基础上的进一步规范和提升，强调合规、高效调整专项债券用途。一是对项目调整条件、调整程序、执行管理、信息公开等债券项目全过程进行了较为详细的规定，规则更清晰、更具操作性。二是赋予省级政府更大自主权，由省级政府统筹安排、报财政部备案。三是坚持以不调整为常态、调整为例外，加强了监督管理，引导各地提升项目安排的精准性、规范性，形成激励约束机制。

专项债作为地方政府重要融资工具，不仅有拉动投资的作用，还有“开前门、堵后门”、降低地方隐性债务的功能。因此，《操作指引》的出台也旨在进一步规范地方专项债券使用中的不规范做法，使专项债资金体现应有作用，防范潜在风险。

罗志恒表示，《操作指引》明确了专项债券资金使用坚持以不调整为常态、调整为例外，指出了专项债券用途调整的原则，严格专项债券使用负面清单管理。“确因特殊情况需要调整的，应符合若干原则，如调整安排的项目须属于有一定收益的公益性项目，严禁用于置换存量债务等。”

提高专项债资金使用绩效

今年以来，财政部持续强化专项债券资金使用管理，会同有关部门加强对地方项目储备和前期工作的指导，同时加强对地方申报专项债券项目的审核把关，推动提高项目储备质量。印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》等文件，启动专项债券穿透式监测试点，强化专项债券全生命周期管理；印发《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》，常态化开展专项债券资金使用情况核查，进一步强化制度约束，严肃财经纪律。

罗志恒表示，近年来，财政部多次要求规范专项债用途调整，提高资金使用效率，《操作指引》是对调整细则的进一步明确，有助于督促专项债资金用在“刀刃”上，提高专项债券资金使用绩效，防范化解地方政府债务风险。

2020年7月，财政部在《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》中明确，赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。

2021年6月，财政部在《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》中指出，“对专项债券项目实行穿透式监管”“项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。”

吉富星表示，《操作指引》赋予省级政府较大自主权和清晰的调整路径，有利于发挥地方政府主观能动性，不仅可以进一步降低资金闲置、资金挪用、低效或无效使用等现象，而且可以更好地发挥盘活资金、拉动有效投资作用。这将有助于引导地方加强项目储备、使用和调整管理，防范地方政府债务风险，提高专项债券资金使用绩效。

业内专家表示，《操作指引》旨在引导地方政府进一步挖掘已发行专项债项目的潜力，通过盘活存量资金推动专项债券资金支出尽快形成实物工作量。