十部委联合印发《关于全国特色小镇规范健康发展导则的通知》

　　9月30日，国家发改委等十部委联合印发《关于全国特色小镇规范健康发展导则的通知》(简称《导则》)。特色小镇建设用地主要用于发展特色产业，为了严防房地产化倾向，《导则》提出住宅用地主要用于满足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。

　　而在“房住不炒”底线约束上要求，除原有传统民居外，建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下。在业内人士看来，这是为了进一步规范特色小镇的建设，使其回归原本功能定位，有利其健康有序发展。

　　《导则》推动特色小镇规范纠偏

　　特色小镇是新生事物，近年来涌现出不少精品特色小镇，促进了经济转型升级和新型城镇化建设，但也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。

　　为了推动特色小镇在规范健康发展道路上稳妥稳步前行，防范出现一哄而上、一哄而散的现象，早在2020年9月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》(国办发﹝2020﹞33号)。

　　据国家发改委规划司有关负责人在解读时称，国办发﹝2020﹞33号文件为全国特色小镇发展明确了总体要求和政策取向。而此次《导则》则是细化落实，明确了操作性要求。

　　《导则》提出了22条规范管理措施、质量效益指标和底线红线要求，比如在建设边界、风貌形态、投入强度、质效水平、创新活力等方面，共设置了13项具体指标。确保清单内特色小镇不触碰合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、房住不炒底线、安全生产底线等。

　　对此，华南城市研究会(智库)会长、暨南大学教授胡刚表示，这几年，特色小镇发展得比较快，各地都在搞特色小镇，但是有的特色小镇做得很烂，这次国家发文对特色小镇出台一些基本要求。

　　与此同时，9月30日，国家发改委组织召开视频会议，布置特色小镇规范健康发展下一阶段重点工作，并部署特色小镇规范纠偏行动。

　　会议提到，各省级全面施行“一张清单管到底”，抓紧建成各省份特色小镇清单；坚决清理清单外“特色小镇”，将有条件有基础且符合《导则》要求的特色小镇纳入清单，对不符合的抓紧予以清理或更名。

　　此外，《导则》提出特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%。全员劳动生产率原则上不低于20万元/人，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人，建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。

　　在胡刚看来，特色小镇强调的是产业，比如制造业、旅游、文化创意产业等等，是不允许做房地产开发的。从国家发改委对特色小镇的定位、概念、用地结构等方面，可以非常明显地看到这点。而且为了更好地发展产业，《导则》进行了明确的规定，划出了控制底线。

　　严防房地产化倾向，住宅用地占比不超30%

　　值得关注的是，在底线约束上，《导则》提出严防房地产化倾向，特色小镇建设用地主要用于发展特色产业，其中住宅用地主要用于满足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%，鼓励控制在25%以下。

　　对此，国家发改委规划司有关负责人表示，明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求，有利于为各地区开展规范纠偏工作提供依据，有效防控房地产化倾向，防止出现各自解读、标准不一等现象。而且这也符合特色小镇生产、生活、生态“三生融合”的内涵。

　　上述负责人还表示，特色小镇内建设用地主要用于发展特色产业，其中的住宅用地主要用于满足就业人员自住需求和职住平衡要求。从各省份现状看，绝大部分特色小镇的住宅用地占比低于30%。参考2019年全国城镇的建设用地中住宅用地占比约38%的数值，按照从严从紧原则将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%，是比较合理的选择。

　　30%的控制性数值是最高值，而不是平均值。为防止个别方面反向操作、将30%作为追求目标，同时提出了鼓励控制在25%以下，以引导控制在更低水平。

　　《导则》还提出特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，不多于5平方公里，规划用地中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里。

　　对此，上述负责人解释称，特色小镇是微型产业集聚区，具备产城人文融合的多元功能是其显著特征，实现生产生活生态“三生融合”、产业社区文化旅游“四位一体”是其基本内涵。这些功能需要一定规模的建设用地作为支撑，否则难以实现。从各省份现状看，每个特色小镇已使用建设用地面积都超过了1/2平方公里，平均值约0.9平方公里。

　　相比之下，虚假“特色小镇”主要是普通项目和行政建制镇。一些地区存在将用地几十亩甚至仅有几亩的单体项目命名为“特色小镇”的现象，以及将拥有几十平方公里的行政建制镇命名为“特色小镇”的现象。这违背了特色小镇概念内涵，产生了误导和不良影响。

　　特色小镇从注重数量转向注重质量

　　在产业主导方面，《导则》提到特色小镇应秉持少而精、少而专方向，在确实具备客观实际基础条件的前提下确立主导产业，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，找准优势、凸显特色，切不可重复建设、千镇一面，切不可凭空硬造、走样变形，切不可一哄而上、贪多求全。

　　早在2017年，一些地区出现特色小镇一哄而上、盲目发展的情况。最终导致有的特色小镇资金链断裂沦为空城，甚至烂尾，典型的案例如陕西白鹿原民俗文化村等。

　　此后，国家发改委会同各有关部委开始了一系列纠偏举动。其中，2018年8月，国家发改委印发一份规范纠偏性文件，提出统筹建立规范纠偏机制和典型引路机制。

　　2019年4月，在浙江召开第一次全国特色小镇现场会，公布淘汰一大批错用概念的虚假“特色小镇”、停留在纸面上的虚拟“特色小镇”。

　　而在2021年9月《全国特色小镇情况通报》中，又对四川省攀枝花市盐边县红格镇、山东省临沂市兰陵县“装备智造小镇”等虚假“特色小镇”警示案例进行了通报。

　　从目前来看，各地区发展特色小镇从注重数量逐步转向注重质量。对此，国家发改委规划司有关负责人表示，2017年年底前，对外宣称为“特色小镇”的数量较多，其中存在大量虚假虚拟“特色小镇”。截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右，其中的一半位于东部发达地区。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。

　　据悉，此次《导则》再次要求坚持严控数量、提高质量，人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。

　　胡刚表示，前几年特色小镇太多、太乱，进行过一些整改，比如在数量上进行控制。此次《导则》对特色小镇发展进行规范，将有利于其今后长期健康发展。