美国反垄断加码企业合并交易会更难

威廉·科瓦契克 美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席。受访者供图

2020年以来，反垄断可以说是国内外互联网平台经济监管的关键词。于国内而言，反垄断监管持续升温，阿里被罚，美团遭立案调查之外，“强化反垄断和防止资本无序扩张”写进政府工作报告，我国《反垄断法》也迎来修订。

大洋彼岸，美国针对四巨头的反垄断调查与诉讼相继展开。2020年10月，美国司法部正式起诉谷歌在互联网搜索和搜索广告领域维持非法垄断地位。当年12月，FTC和多州联合向Facebook（脸书）提起诉讼。此外，欧盟对微软、谷歌等科技公司也展开长期反垄断调查和诉讼。

未来反垄断监管和执法有着怎样的变化趋势？中美反垄断监管会走向何方？如何平衡反垄断监管与鼓励创新的关系？反垄断和竞争政策的目的应该是什么？围绕这些问题，新京报邀请了中国经济体制改革研究会副会长、国家市场监管总局价监竞争局前副局长李青，美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中国政法大学副校长时建中进行了一场深度对话。

剑指巨头

脸书案显示需调整法律，六项法案或通过一项

时建中：2021年6月28日，美国一名联邦法官驳回了美国联邦贸易委员会（FTC）和多名州总检察长联合对脸书提起的反垄断诉讼。对于FTC的起诉被驳回，你的看法是什么？反垄断监管部门与法院在反垄断行为认定方面的分歧如何解决？（注：此次对话后，8月20日，FTC再度就垄断问题对Facebook提起诉讼。）

威廉·科瓦契克：脸书案件是一个例子，说明在美国起诉滥用支配地位的案件是多么困难。法官裁定认为，FTC在对脸书支配地位的起诉中未能提供足够的信息，还对不当行为的部分理论依据提出质疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期阶段就采取这样的步骤，非常不寻常。

这反映了美国法院内部对竞争法是否应该对占支配地位的公司施加强有力控制的怀疑。这不是案子的结局，我相信FTC将挺过这一挑战。FTC目前面临的困难促使美国国会认识到，我们需要新的法律，需要改变法律来调整政府必须满足的标准。这是未来12个月可以看到的美国的一个变化。

时建中：当地时间6月23日，美国国会众议院司法委员会审议通过六项反垄断相关法案，这些法案剑指谷歌、苹果、脸书和亚马逊四大科技巨头(统称“GAFA”)。美国为何要对反垄断法进行重大修改？其中，《终止平台垄断法案》因涉及对巨头进行拆分引发激烈讨论。在你看来，这些法案通过的难度大吗？

威廉·科瓦契克：我觉得最有可能通过的，就是给这些执法机构更多资源的法案。在这一点上各方已经达成共识，FTC和司法部都非常愿意看到自己的资源增加，如果增加50%的预算，就能更有能力来解决复杂和艰难的问题。

我觉得更难的是除了给执法机构增加资源之外，国会真正能采取的措施究竟是什么。对于大公司，美国民主党觉得大公司就是垄断者，共和党不太信任谷歌和脸书，因为觉得它们导致政治偏见，保守的共和党希望拆分这些大公司，从而阻止它们影响政治。现在两种不同观点，达成了联合阵线，当前问题在于这一联合阵线究竟能够多大程度支持这些反垄断举措。我觉得这个联合阵线能够做到一些事情，比如国会对并购将进行更加严格的审查。

除此之外，想要做其他事情将会比较困难。例如《终止平台垄断法案》，相当于禁止了亚马逊现在的一些运营模式，它不能在自己平台上再卖自家产品，也就是说亚马逊要选择只做平台，或者只卖自己的产品，不能两个都要，不能进行平台上的自我优待。我觉得这些反而不会成为法律，因为科技巨头公司会利用法律走得太远，不利于消费者福利来说服参议员、众议员。

所以我的推测是，更严格的合并审查可能会变成法律，但是其他法案不太可能，因为那些实在太极端。

新人谋变

企业合并交易将更难，更多科技企业面临诉讼

时建中：反垄断法100多年演进中，制度框架是定型的，同时面临一些变量，包括执法机构负责人。今年6月15日，32岁的莉娜·汉（Lina Khan）宣誓就任美国FTC主席，成为FTC史上最年轻主席。有观点认为，根据她此前的学术观点，莉娜·汉将来会把工作重点放在反垄断问题上，FTC未来在反垄断监管上可能会更加强势。你认为FTC针对科技巨头的反垄断执法路径将会有哪些变革？如何看待拜登执政期间美国反垄断政策和监管的趋势变化？

威廉·科瓦契克：这确实是一个非常重大的变化。首先，这是政策方面发生重大改变的信号。拜登政府希望有更加雄心勃勃的执法项目，包括针对高科技和其他行业的监管。拜登最近宣布了三项任命，除了莉娜·汉，任命乔纳森·肯特担任司法部反垄断部主管，蒂姆·吴（Tim Wu）加入国家经济委员会，担任技术和竞争政策方面的特别助理——蒂姆·吴是莉娜·汉在哥伦比亚大学的同事。这些都反映了拜登政府正致力于进一步扩大反垄断法边界，同时希望将不同理念应用到反垄断法实践中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前没有人会想到这些变化，也是一个非常难以想象的进展。

对于这些任命，我认为会对企业交易或者行为造成较大影响。司法部和FTC必然会更加严格执行合并控制方面的政策，反对并禁止很多合并交易。今后企业合并交易将会更难。

第二个影响，我认为司法部和FTC会将更多涉及高科技以及其他有市场支配地位的企业送上法庭。现在已经有一些对簿公堂的反垄断案例，比如脸书和谷歌，今后很可能有涉及亚马逊和苹果的更多新案例。这是因为莉娜·汉和肯特都曾讲过，他们担任这些职务不是来加强现状，而是要打破现状，他们要做一些新的事情，而且想要寻求非常大的改进。他们得到了总统支持，通过发布新规则来控制大科技公司以及其他行业公司的行为。

我认为今年年底，FTC可能会宣布开始一个新的规则制定流程。当然法庭不会那么愿意配合。我觉得，除非国会改变法律，从而改变标准，不然这些雄心勃勃的新措施将会遇到很多反对意见。

维护竞争

新政府会对滥用进行更严格执法

时建中：除了从合并角度出发，在其他领域比如滥用、垄断协议等领域，反垄断执法未来走势会是怎样的？我们如何处理好反垄断执法和保护创新之间的关系？要鼓励创新，就要避免过度执法，但同时为了维护竞争，还需要执法，找到平衡点一直比较困难。如果莉娜·汉以及其他人一系列任命预示着未来反垄断执法将可能更加强势，对于保护创新是否有一定影响？

威廉·科瓦契克：只有不断促进整个经济的开放性，创新才能够做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一个宿舍里起步，脸书最初想法也是诞生于马萨诸塞州一个宿舍。我们希望有一些新的观点出现并存活下来，它不应该受到排除，应该能够在市场上成长。美国在过去的几十年中犯下了重大错误，他们认为一旦打击滥用就会打击创新。现在想法转变了，打击滥用实际上会促进创新，因为这样能够使得更多市场参与者进来，贡献新想法。反垄断执法下，这些有支配地位的公司已经变得更加小心了，新公司将会变得更加具有野心，这样可能就会产生创新，这是新政府的一个想法，很显然它会对滥用进行更严格的执法。

竞争法是多目的的。莉娜·汉曾经一再提及，必须要重新考虑竞争法的目的。竞争法的目的不只是帮助消费者以更低的价格买到产品和服务，或者是享受更高质量，其实竞争法的目的应该是符合所有公民的利益，不仅是消费者，而是包括工人、小企业主在内的所有公民。理念转变的一部分是，我们看到政府的公信力受到威胁，大的科技公司已经有如此重大的影响力，不仅仅是私人公司，它们正在成为政府的替代，这是一个威胁。

所以，如果我们问莉娜·汉竞争法的目标是什么，她会说，要保证政治程序的进行，不能使私人政府凭空而生。这就是她政策的开始，过去政策实在太宽容，以至于现在受到威胁，大科技公司已经变成新的政府，我们必须介入并且对它们进行控制。她上台最重要的就是带来竞争法本身目的的变化。

法院相对保守，使得反垄断保持平衡

时建中：科瓦契克提到的案例显示出美国在制度建设方面存在一些不足，这一点可能对中国有一定启发。对于美国近年来在反垄断方面的动态，你如何看待？

李青：据我个人观察，美国的反垄断执法机构对新经济、新模式保持了高度关注和深入研究，对高科技企业的反垄断执法积累了经验，也出现很多经典案例，其中经验和教训值得我们思考。

从最近的FTC诉脸书案来看，美国执法机构的积极执法和法院的相对保守，使得美国反垄断保持了一定平衡。美国的法院及法官，相对保守或者说比较稳一点，同时执法机构对市场上的竞争问题保持了积极关注，开展执法行动，二者之间实际上形成了一个平衡。当一个案件出来时，法官可能不会着急下结论。法官在审查案子的时候，会统筹考虑以前相关判例是怎么判的，现在哪些情况发生了变化，现在应该怎么判？这样的过程，有利于帮助案件的深入审查。

新京报记者 侯润芳 顾志娟

B04-B05版图片（除署名外）/新京报记者 吉喆 摄