预算绩效管理改革和预算管理改革政策解读

9月11日，市政府召开全市财政管理改革工作会议，市财政局党组书记、局长孙运锋对预算绩效管理改革和预算管理改革进行了政策解读。

今年是财政改革的全面深化之年，改革力度之大是多年来所没有的。为贯彻落实中央、省关于财政管理改革的一系列部署，今年市委、市政府出台全面加强预算绩效管理和深化市级预算管理改革、市以下财政管理体制改革等3个实施意见、2个配套办法，以及20个专项资金管理办法，形成“3+2+N”制度体系。为便于大家更好地把握改革的重点，根据会议安排，我就有关改革精神作一简要解读说明。

一、关于预算绩效管理改革

习近平总书记在十九大报告中提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。去年9月1日，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），对全面实施预算绩效管理作出顶层设计和总体部署。今年1月29日，省委、省政府出台《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2 号），并配套了“部门单位预算绩效管理办法”和“对下转移支付预算绩效管理办法”。市委、市政府于5月份印发《关于全面加强预算绩效管理的实施意见》（日发〔2019〕11号），并参照省做法配套了两个办法。从宏观层面看，实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。从微观层面看，是部门单位加强自我管理的有效工具。中央要求用3-5年，省里要求省级用3年、市县用5年时间，基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。

构建全方位管理格局。全方位，是指对政府预算、部门单位预算、政策和项目预算全面实施预算绩效管理。我市在政策和项目预算绩效管理方面已取得一定成效，下一步重点是提质、扩围。部门单位预算绩效管理要向整体绩效管理拓展，具体就是以部门预算资金管理为主线，统筹考虑资产、资源和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，这是今后5年的工作重点和难点之一。今年，我市被省纳入部门整体绩效试点范围，选择市工信、人社、水利、统计、残联、粮食、日照职业技术学院等7个部门单位和东港区进行试点，其他区县和市直部门单位可结合自身实际积极探索。

健全全过程管理系统。全过程，是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，形成预算事前有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、绩效结果有应用的闭环管理系统，这是全面实施预算绩效管理的核心内容。这次改革提出要建立事前绩效评估机制，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级各部门要利用好这个工具，将绩效管理关口前移，把好资源配置关。同时，要完善评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，使全过程预算绩效管理链条更加完整有效。

（三）完善全覆盖管理体系。全覆盖，是将预算绩效管理覆盖所有财政资金，不仅包括“四本预算”，还包括政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等方面，做到预算绩效管理不能留死角、不能有例外。这方面，我们的短板比较明显，要加快工作进度，尽快实现管理全覆盖。

这次改革，中央明确提出，各级政府及各部门、各单位是预算绩效管理的责任主体。各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负总责，部门及单位主要负责同志对本部门、本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。下一步，将硬化绩效激励约束机制。一是完善绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制。将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，将分区域项目绩效与专项资金分配挂钩。二是建立预算绩效结果与政府绩效和干部政绩考核挂钩机制。部门整体绩效评价结果纳入对党群机关、政府部门及事业单位绩效考核范围，作为领导干部选拔任用、机关事业单位人员考核的重要参考。预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围等。

二、关于市级预算管理改革

近几年来，我市不断推动预算管理改革创新，连续2年被评为全省预算管理工作先进市（第2名），县域基本公共服务均等化、涉农资金统筹整合等工作均走在全省前列。但受体制机制等因素制约，一些问题和矛盾也很突出，迫切需要通过深化改革加以解决，在省提出“两放权”“两统筹”“两转变”“两规范”的基础上，我市创新提出“二三四五”4个方面14项措施，即“两强化”“三转变”“四规范”“五统筹”。

（一）突出“两强化”，厘清预算管理权责。一是强化部门的预算执行主体责任。财政部门和业务主管部门的预算管理权责问题，是深化预算改革的核心内容。2017年市政府出台的《市级财政资金管理办法》，对厘清部门职责边界迈出第一步，但还不够彻底、仍然有些交叉。那么这次改革，彻底厘清了财政部门和业务主管部门之间的职责边界。改革后，财政部门工作职责由抓“全过程”转向“抓两头”，前端抓预算编审和支出政策审核，后端抓预算绩效评价和监督检查。今后财政部门牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法，原则上不参与专项资金的项目审批、验收等具体事务。业务主管部门回归作为预算执行主体的本原，依照资金管理制度，自主研究提出资金分配意见、印发项目实施方案、组织项目立项和验收等，对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。需要单独说明的是，财政部门对支出的审核，是合规性审核，主要是以专项资金管理办法为基本依据，对业务主管部门提出的资金分配意见，市级资金是否与上级资金统筹使用，决策程序是否规范，支出事项是否符合相关政策、是否重复安排，资金分配是否结合区县财力状况等等。二是强化区县的资金使用自主权。针对近几年出现的部分项目资金因“水土不服”难以落地，造成资金沉淀等问题，今后要改变项目层层申报审批的做法，凡由区县安排实施更为便捷有效的资金，原则上都要采取因素法或区县整体竞争立项的方式切块下达，严格控制市级项目分配资金的规模，赋予基层更充分的决策权和自主权。

（二）推动“三转变”，优化财政资金配置。一是转变财政资金分配方式，由项目法转为因素法。这次改革后，对适宜由基层实施的专项资金，主要采取因素法分配。对确需实行项目法分配的，原则上采取竞争择优的方式遴选项目，确保项目安排科学合理。二是转变财政对市场主体的扶持方式。逐步取消竞争性领域专项资金，对市场主体面上扶持主要通过税费减免等普惠性方式实现，点上扶持主要通过政府引导基金、股权投资等市场化方式实现，引导性扶持主要通过前置引导、以奖代补、先干后补等激励性方式实现。三是转变财政监管重点。财政监管的重点由预算执行转向预算绩效管理，财政部门牵头组织预算绩效管理工作，对部门评价结果进行重点评价，逐步开展部门整体绩效评价。

（三）聚焦“四规范”，提高科学理财水平。一是规范预算编制。改变以往“基数+增长”的预算编审模式，将零基预算作为专项资金预算编制的基本方法，各部门提报预算申请，应逐个项目详细测算资金需求，确保预算编细、编实、编准。同时，严格项目库管理，从编制明年预算起，所有申请预算的项目都要在预算年度开始前列入项目库，并按轻重缓急排序，实现定期更新和滚动管理。对未入库项目，原则上不安排预算。二是规范预算执行。根据市级财政资金管理办法实际运行情况，进一步优化了财政资金使用流程。凡未细化到具体项目或实施单位的预算资金在安排使用时，200万元以上的由业务主管部门报分管市领导同意签字后拨付，重大项目报市政府常务会议研究；政策文件有明确规定的，按规定落实办理。预算执行中确需追加预算的，100万元以上的报市政府常务会议研究。三是规范专项资金管理。今后新设立专项资金须报市政府常务会议批准。每个业务主管部门原则上只管理一个专项资金。项目申报、项目安排及资金分配方案，须按照“三重一大”要求，由领导班子会议集体研究。200万元以上的项目申报，由业务主管部门报分管市领导同意签字后上报，重大项目报市政府常务会议研究。四是规范预算信息公开。这里需要特别说明的是，根据中央、省统一部署，我市人大预算联网监督系统已经在去年12月份上线运行，审查监督重点向支出预算和政策拓展，这就要求各部门单位的专项资金任务清单、具体支出政策、项目申报指南、绩效自评报告等要更加详细具体，不断提高信息公开的质量。

（四）实施“五统筹”，增强保障调控能力。一是统筹“四本预算”。把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算集中起来统筹安排，形成定位清晰、有机衔接的政府预算体系，更好发挥资金规模效益。二是统筹政府债券资金与预算资金。在预算编制环节就同步研究政府债券资金安排，在风险可控的前提下充分发挥债券资金对财政预算的补充作用。三是统筹上级转移支付与本级财力。将上级转移支付资金纳入统一的支出“盘子”，对能通过中央、省资金安排的支出，优先通过上级资金安排，置换出市级资金投向市委市政府确定的其他重点项目。四是统筹存量资金和当年收入。将支出进度慢、使用效益低、符合回收条件的资金，包括结转2年以上的中央资金，结转1年以上的省级资金，下达6个月以上未使用的市级项目资金，所有的项目结余资金及年度公用经费结余资金，一律收回，与当年收入统筹使用。五是统筹资金、资产和资源。支持重大工程、重点项目建设及市属国有企业健康发展。