广元市全面提升基层医疗卫生服务能力建设实施方案

为全面深化医药卫生体制改革，着力解决医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力弱的问题，加快建立分级诊疗制度，就近满足人民群众基本医疗卫生服务需求，全面提升我市基层医疗卫生机构服务能力和水平，充分发挥基层医疗卫生机构在卫生计生工作中的基础作用，根据国家、省卫生计生委相关文件精神，按照加快建设“健康广元”的总体要求，结合我市基层医疗卫生发展现状，特制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照国家、省、市深化医药卫生体制改革工作的总体部署，围绕“保基本、强基层、建机制”的总体要求，坚持以基层为重点、以改革创新为动力，预防为主、中西医并重、将健康融入所有政策、人民共建共享的卫生与健康工作方针，坚持基本医疗卫生事业的公益性，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等服务。坚持目标导向、问题导向，以县级以下医疗卫生机构为重点,大力实施基层医疗卫生服务能力提升工程，补齐基层医疗卫生短板，优化资源配置，增加医疗供给,深化体制改革，从根本上解决基层医疗卫生服务能力不足的问题，深入推进城乡、区域医疗卫生均衡发展，努力建成卫生强市，加快健康广元建设。

二、基本原则

（一）坚持政府主导。坚持将基层医疗卫生机构建设和发展纳入区域经济社会发展规划，坚持政府在提供公共卫生和基本医疗服务方面的主导地位，维护基本医疗卫生的公益性。

（二）完善服务网络。以辖区内居民医疗卫生服务需求为导向，优化资源，科学规划，尤其是完善基层医疗卫生服务机构的服务网络，提高服务可及性。

（三）提升服务能力。坚持基础设施建设与体制机制改革并重，加强基层医疗卫生人才队伍建设，切实提升基层医疗卫生服务能力，提高服务安全性。

三、主要目标

力争通过3-5年努力，全市基层医疗卫生服务基础设施条件显著改善，服务能力明显提升，服务格局科学合理，人民群众就近享有基本医疗卫生服务。到2020年，基本完成基层医疗卫生“补短板”任务，城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层人才缺乏等瓶颈问题基本解决，基层医疗卫生机构服务能力整体提升，人才队伍整体素质显著提高，管理体制和运行机制更加科学高效。乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室全面达标，中心卫生院积极创建二乙综合医院，服务能力明显强化，城市三级医院、县级医院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）及村卫生室（社区卫生服务站）纵向梯次帮带体系建立健全，公共卫生服务及重大疾病防控能力显著提升。分级诊疗制度全面建立，全市县域内住院率达到90%左右，基本实现“大病不出县、小病不出乡村”。到2022年，全市医疗卫生服务格局更加合理，体制机制更加完善，基本医疗卫生制度率先全面建立，人民群众公平均等享有覆盖全生命周期的卫生与健康服务。

四、主要措施

（一）明确功能定位，健全服务网络。坚持基本医疗卫生事业的公益性，建立健全基层卫生服务网络，构建与基层群众健康需求相适应的基层医疗卫生服务体系，满足城乡居民日益增长的医疗卫生服务需求。

1.坚持基本医疗卫生事业的公益性。卫生与健康事业涉及每个人的生命安全和千家万户的幸福安康，是一项极其崇高也非常特殊的事业。乡镇村级医疗卫生机构是卫生与健康服务体系的重要组成部分，承担着向城乡居民提供基本医疗卫生服务的任务，直接影响全市深化医改事业的成效。要毫不动摇地坚持基本医疗卫生事业的公益性，坚持政府主导，落实对基本医疗卫生服务领域的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。项目投入要重点用于基本医疗卫生服务，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。

2.明确基层医疗卫生机构功能定位。乡镇卫生院和社区卫生服务中心主要负责提供基本公共卫生服务，以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，承担开展辖区内的公共卫生管理工作，负责对村卫生室、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等。到2020年，中心卫生院基本能够开展所有一级和部分二级手术，一般乡镇卫生院能够开展所有一级手术；有条件的乡镇卫生院开展住院分娩服务，规范设置中医药诊疗服务区；中心卫生院和有条件的乡镇卫生院建成1-2个特色专科。村卫生室和社区卫生服务站分别在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、中医药服务、康复等工作。

3.建立健全基层卫生服务网络。每个乡镇办好1所标准化的乡镇卫生院，中心卫生院要辐射周边区域，非建制乡镇卫生院可继续独立保留，方便群众就医。在城区每个街道办事处范围或每3-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心，城区社区卫生服务实现全覆盖。原则上每个行政村设置1个村卫生室，乡镇所在村可以不设置村卫生室，村卫生室服务实现全覆盖。

（二）加强基础建设，改善服务条件。进一步巩固基层医疗机构标准化建设成果，全面推进规范化建设。

1.巩固乡镇卫生院标准化建设成果。严格对照国家基层医疗卫生机构建设标准，继续加大投入，将乡镇卫生院周转宿舍纳入保障性住房建设范围，并配备必要生活设施，满足基层医务人员工作和生活需要，巩固全市247个乡镇卫生院全面达标成果。

2.巩固社区卫生服务机构标准化建设成果。建立健全能够满足城区居民基本医疗、预防保健和基本公共卫生服务需求的社区卫生服务体系，巩固全市13个社区卫生服务中心全面达标成果。

3.加快推进村卫生室标准化建设。新建标准化村卫生室原则上建在人口集中、交通方便的地点，或与村部共建，由村委会无偿提供建设用地，纳入新农村建设范畴。对贫困村和尚未设立村卫生室的“空白村”优先安排村卫生室建设项目，到2020年实现行政村村卫生室规范化建设全覆盖。各县区要制定出具体的规划，列出时间表。

4.稳步推进基层医疗机构规范化建设。按照省卫生计生委《关于加强基层医疗卫生机构规范化建设的实施意见》（川卫发〔2016〕12号）文件要求，稳步推进基层医疗卫生机构规范化建设，全面提高基层医疗卫生机构服务能力，改进服务质量，规范服务行为，加强标准化、专业化和精细化管理，到2020年全市规范化建设达标率达90%以上。各县区要制定出具体的规划，列出时间表。

5.积极争取基层卫生发展的政策支持力度。积极争取国家、省基层医疗卫生服务机构设备更新配置项目，重点突出中心卫生院医疗卫生设备项目的争取。主动争取地方党委政府支持，进一步加大社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室设备更新配置的财政投入力度，完善长效财政投入机制。实行政策倾斜, 开辟绿色通道，按规定减免其在基础设施建设项目报建时的行政性收费和服务性收费, 协调解决在水、电、燃气、网络等费用缴纳价格方面与基层同类事业单位缴纳标准保持一致。到2020年，全市所有基层医疗卫生机构均合理配置与其业务发展和当地群众医疗卫生服务需求相适宜的医疗设备，不断提升基层医疗卫生机构的辅助诊断、健康管理水平和急诊急救能力。

（三）加强队伍建设，提升服务能力。实施基层卫生人才“强基工程”，提升基层医疗卫生人才层次，健全基层医疗卫生人才队伍。

1.加强基层人员配备。完善以全科医生为重点的基层医疗卫生机构人员配备。乡镇卫生院人员按服务人口的1.5‰配备（其中专业技术人员所占比例不得低于职工总数的90%，从事公共卫生服务人员不得低于专业技术人员的25%），社区卫生服务中心按照服务人口数合理配备医务人员（全科医师每万人口2-3人，执业护士每万人口2-3人）。根据各乡镇卫生院、社区卫生服务中心实际情况，可在核定编制总额内进行动态调整。严禁挤占基层医疗卫生机构编制、借用基层医疗卫生机构在编在岗人员。对基层医疗卫生机构长期占编不在岗人员，要加大清查力度予以清退。积极推进全科医生制度建设，城乡每万名居民至少需配备2名全科医生。

2.完善专业人员招聘政策。基层医疗卫生机构所需专业技术人才，在编制限额内，按照公开、公平、公正的原则，依据相关规定，协调县区人社局、编办，组织实施招聘。积极探索高层次、紧缺岗位人才考核招聘方式。加强对享受优惠政策招聘和定向培养的基层医疗卫生专业技术人员的管理，为其开展工作提供必要的条件，对违反协议或规定擅自离岗离职的人员，取消因优惠政策所享受的待遇（资格），并按违约相关规定给予处理。鼓励乡镇卫生院、社区卫生服务中心返聘退休的中高级职称医生开展医疗指导和进行具体诊疗工作。

3.强化基层医务人员培训。有计划培训基层医疗卫生机构的中医、内儿科、妇科、检验、影像、公共卫生等专业技术人员，委托省、市级医院开展全脱产进修培训；培养一批全科医生，委托具有全科医生培训资质的医疗机构开展基层医务人员培训工作；加强高层次、紧缺岗位人才培养，选送一批人员到市外学习培训，提高诊治疑难疾病的医疗技术水平和服务能力。依托市级医院临床质量控制机构，加强基层相关专业人员的培训。鼓励一批基层卫生技术人员提高医学学历层次，支持其参加学历教育。

4.鼓励提供中医药服务。继续开展基层中医药服务能力提升工程，开展建制乡镇卫生院中医馆、国医堂等中医综合服务区建设，加强中医药设备配置和人员配备。

5.加强乡村医生队伍建设。深入贯彻落实《广元市进一步加强乡村医生队伍建设实施方案》，进一步稳定巩固村医队伍。原则上按照每1000人服务人口不少于1名的标准配备乡村医生，每个村卫生室至少配备1名合格村医。鼓励建立紧密型乡村卫生一体化管理机制，乡镇卫生院优先聘用获得执业医师、执业助理医师资格的专业人员到乡村医生岗位上工作。鼓励符合条件的在岗乡村医生接受医学学历教育，提高整体学历层次。市卫生计生委有计划依托利州中专开办农村医学定向培训班，实施乡村医生本土化人才免费定向培养，培养对象毕业后，按照《乡村医生从业管理条例》规定，统一参加全省乡村医生资格考试合格后充实到乡村医生队伍。完善乡村医生补偿政策，保障乡村医生合理的收入水平，进一步完善村卫生室实施基本药物制度后的多渠道长效补偿机制，按规定落实财政专项定额补助，逐步提高乡村医生的待遇水平。建立乡村医生执业风险化解机制，探索采取区域范围内医疗卫生机构整体参加医疗责任保险、设立专项基金等多种途径，建立适合乡村医生特点的医疗风险分担机制，有效化解乡村医生开展医疗卫生服务面临的执业风险。探索建立乡村医生养老政策，逐步建立乡村医生退出机制。

（四）加强内涵建设，提高服务水平。按照基层医疗卫生机构功能定位，推行“一乡一策”特色化建设，突出区域优势和地方特色，实行规范化精细化管理，切实加强内涵建设，不断增强服务功能，着力提升门诊医疗服务能力、提升急诊急救能力、加强住院能力、提高检验检查和药品服务能力、提升中医药服务能力、保障医疗质量安全、提高公共卫生服务成效、改善就医服务环境、提升信息化水平等十个方面重点，促进建立合理有序的分级诊疗体系，切实提高群众就医获得感。

1.积极拓展服务内容。加强基层医疗卫生机构“特色科室”建设，重视内、儿、中医等专科建设，发展养老、康复、护理等特色服务。全面落实《广元市家庭医生签约服务工作实施方案》，推行家庭医生签约、预约、转诊和出诊等服务，提升服务的综合性、连续性和可及性，各县区要结合卫生服务能力及资源配置等情况，实事求是、科学合理的确定签约目标任务。签约服务工作的重点要向提质增效转变，做到签约一人、履约一人，做实服务，增强签约居民获得感。各县区要制定出具体的规划，列出时间表。

2.开展争先创优活动。深入开展好“群众满意乡镇卫生院”创建、中心卫生院创二乙、基层技能竞赛等活动，以创建力促基层卫生服务能力整体提升，确保到2020年全市创建群众满意乡镇卫生院逐步增加、50%中心乡镇卫生院创二乙达标、基层岗位练兵技能竞赛常态化。各县区要制定出具体的规划，列出时间表。

3.加强对口支援力度。全力推进二级、三级医院对口支援基层医疗卫生机构工作，加强对基层医疗卫生机构的业务指导、技术支持和人才培养，扎实开展对口支援帮扶工作，不断提升基层医疗卫生机构服务与管理水平。

4.推动建立分级诊疗制度。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，充分发挥全科医生作用，推进全科医生签约服务，与城乡居民建立比较稳定的服务关系。完善双向转诊程序，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。推进乡镇卫生院产科力量、临床检验检测向中心卫生院集中，有效发挥资源效率。推广应用基层医疗机构与上级医院建立远程会诊、心电图和影像等远程诊断系统，提高诊断能力。与市级相关医院共同探索建立纵向医疗联合体，在医联体内建立二、三级医院与基层医疗卫生机构分工协作机制。推进和规范医师多点执业，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉到基层。促进基层医疗卫生机构全面发展，提高基层医疗卫生机构对老百姓就医的吸引力，逐步建立以慢性病、常见病、多发病为突破口的“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度。

5. 推行“医养结合”工作。统筹医疗服务与养老服务资源，加强基层医疗卫生服务对养老服务的支撑，实现医养无缝对接和医与养的高度融合，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。建立乡镇卫生院、社区卫生服务中心与养老机构、居家养老人员联系服务制度，优先为老年人提供家庭医生签约服务，提供上门的日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询、中医养生保健等服务，做到老年人疾病早发现、早诊断、早治疗。同时，在乡镇卫生院、社区卫生服务中心适当增加床位，满足老年病人临床护理康复需求，真正实现“老有所养、老有所医”的工作目标。

6.加强基层医疗卫生信息化建设。实施广元“健康云”服务计划，建设医疗卫生业务专网、市县两级健康信息平台，整合全员人口、居民电子健康档案、电子病历三大数据库，联结各级各类医疗卫生机构，实现互联互通、信息共享、业务协同。建设、病理诊断等为一体的市级健康数据中心，大力推进远程医疗应用体系建设，构建省、市、县、乡、村五级远程医疗服务体系。以县级医院为枢纽，辐射乡镇卫生院、社区卫生服务中心和有条件的村卫生室（社区卫生服务站），构建涵盖会诊、影像、教育等功能为一体的基层远程医疗系统。加快分级诊疗信息体系建设，规范优化基层诊疗信息化服务，实现及时更新、动态管理、综合利用，提高基层医疗卫生服务水平。

（五）加强机制建设，增强发展活力。深化综合配套改革，健全运行机制，充分调动基层医疗卫生机构人员积极性。

1.完善基层医务人员绩效工资制度。在核定年度绩效工资总量的基础上，基层医疗卫生机构可提取50%的收支结余，按照财政部、原卫生部《基层医疗卫生机构财务制度》的有关规定，作为单位当年的职工福利基金、奖励基金。对效益较好的单位，其绩效工资水平原则上不高于当地事业单位绩效工资水平基准线的3倍，奖励性绩效工资占绩效工资比例不低于60%。绩效工资分配应向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。对乡镇卫生院正式工作人员，按人社、财政部门相关规定，给予乡镇工作补贴。

2.突出基层卫生绩效考核重点。将基层医疗卫生机构服务和管理、医药费用控制、转诊率、签约服务率、公共卫生服务任务完成和村卫生室管理情况、群众满意度等纳入绩效考核内容，重点向服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康管理等方面倾斜。依托信息化手段加强量化考核，实行平时动态考核和年终综合考核相结合的办法，督促基层医疗卫生机构把工作做在平时、任务落到实处。实行奖惩兑现，考核结果与绩效工资总量、财政补助、医保支付、个人职称晋升等挂钩。

五、组织保障

（一）提高思想认识，加强组织领导。充分认识加强基层医疗卫生服务能力建设对深化医药卫生体制改革和健康扶贫的重要作用，切实统一思想，加强组织领导，把进一步加强基层医疗卫生服务体系建设作为改善民生和推进健康广元的重点工作摆上重要议事日程，制定具体实施方案和年度工作计划，层层分解目标任务，定期研究，抓紧落实，严格督办，不断提升基层医疗卫生服务能力，促进深化医药卫生体制改革目标顺利实现。各县区卫生计生局要切实履行统筹规划、监督管理等主体职责，市直属医疗机构要履行好技术支撑、配合落实等职责。

（二）坚持正面引导，营造良好氛围。要坚持正确的舆论导向，广泛宣传加强基层医疗卫生体系建设的重要意义、目标任务、政策措施和进展成效，充分调动和发挥各方面参与的积极性、主动性和创造性，为加强基层医疗卫生体系建设创造良好的舆论氛围和社会环境。

（三）强化督查指导，严格绩效考核。各县区卫生计生局要加强对基层进行业务指导和监督检查，跟踪基层工作进展情况，做到统筹兼顾，全面落实。要建立目标管理考核机制，对基层医疗卫生服务体系建设情况严格进行考核。市卫生计生委将基层医疗卫生服务能力提升行动纳入对各县区和直属医疗机构年度绩效考核内容，并适时组织专项督查，确保责任到位，政策措施落到实处。各县区要根据市实施方案制定出具体的规划，列出时间表，并于2018年8月中下旬前以正式文件报送市卫生计生委基层卫生科。