以产兴城以城促产 新型城镇化潜力巨大

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对“完善城乡融合发展体制机制”作出系统部署。

《决定》指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

当前，我国新型城镇化正处在有质量的高速增长期，未来五年“路线图”日前公布。7月31日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），突出以人为本，画出“路线图”、明确“时间表”，描绘出一幅未来五年我国新型城镇化的建设蓝图。

国家发展改革委副主任郑备表示，《行动计划》充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，提出协调推进潜力地区新型工业化城镇化，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈。

《决定》在健全推进新型城镇化体制机制方面，强调构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。当前，我国经济总体呈现增长较快、结构优化、质效向好的特征，但也面临有效需求不足、国内大循环不够顺畅等挑战。而畅通工农城乡循环是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要方面，而城镇化是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。

《行动计划》强调，实施潜力地区城镇化水平提升行动，目的在于推动城镇化率低且人口规模大的地区加快工业化城镇化协同发展。商务部原副部长、中国国际经济交流中心副理事长魏建国认为，建设新型城镇化具有综合效益。从内需角度来讲，它是投资、消费相结合的内需大平台，将成为我国经济新的增长点。

“我国城镇化已进入快速发展阶段的后期，城镇化率增速将会有所放缓，但综合研究国内国际情况看，我国城镇化率仍有提升空间。”中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力说。

实际上，我国城镇化发展已经由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延扩张式发展转为内涵提升式发展，由注重“有没有”转为注重“好不好”。专家认为，城镇化将为我国转向以消费为主导的经济增长、提振需求释放巨大动能。

诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨曾经说过，21世纪初期对世界影响最大的两件事，一个是新技术革命，另一个是中国的城市化。

多年来，我国城镇化进程累积了一些“顽疾”，某些地方政府热衷于搞“政绩工程”，将城镇化简单等同于“造城运动”。

同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来认为：“在我国城镇化进程中，由于各种原因，城市发展存在一系列问题，共性问题可以归纳为：注重速度和规模，忽视质量和效益；注重经济效益，忽视社会效益和环境效益。”

工业化和城镇化水平是一个国家和地区现代化程度的重要标志，也是同一现代化过程的两个方面。

中国宏观经济研究院院长黄汉权分析说，工业化和城镇化如果脱节会产生众多弊端：一是如果城镇化滞后于工业化，将阻碍农村剩余劳动力进入城镇就业和定居，抑制内需增长和产业结构优化升级，同时会导致城市配套设施缺乏，出现交通拥挤、环境污染等问题。二是如果工业化滞后于城镇化，城镇化进程缺乏产业支撑，会导致拉美国家的“过度城市化”现象，出现城市产业“空心化”和社会治安环境恶化等问题。

工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的加速器。工业化是保障物质产品供给、促进技术进步、推动经济增长的关键力量，城镇化蕴藏着巨大的内需潜力。

郑备认为，城镇化率低且人口规模大的地区大多位于中西部，是农业转移人口的主要来源地，目前尚处在工业化进程中，大多产业发展还不充分，县城承载能力较弱。通过统筹推进产业发展和县城建设，以新型工业化发展带动城镇化水平提升还有很大潜力。

“特别是超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解非核心功能，周边中小城市要发挥比较优势，主动承接功能转移，与超大特大城市开展‘总部+基地’‘研发+生产’‘生产+服务’等产业协作。”郑备说。

工业化与城镇化既是经济问题，又是社会问题，更是民生问题。我国现代化同西方发达国家有很大不同，促进工业化与城镇化协调发展，单靠经济政策或者社会政策是不够的，必须构建城镇化与工业化协调发展的政策系统，这主要包括经济政策、制度性政策、农村与农业政策、科技与人才政策、资源与环境政策、城镇发展政策等各个方面。

《决定》指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。

黄汉权分析，我国各地区城镇化工业化发展不平衡是我国区域发展不协调的重要原因。工业革命以来的经济社会发展史表明，城镇化与工业化是共同推动经济发展和社会进步的基本动力，要坚持城镇化和工业化“两手抓”，促进两者协调发展。

实践表明，城镇化与工业化之间的关系是一种相互关联、互相促进的关系。只有城镇化与工业化形成良性互动，才能有效保障经济社会发展稳步前进。

黄汉权认为，正确处理好工业化与城镇化的关系，实现工业化与城镇化的协调发展，是科学发展的必然要求。以往产业都是城镇化的“配角”，城市发展缺乏产业支撑，产业发展与城镇化建设割裂。新发展阶段，提高城镇化的效率，必须改变传统高投资、高负债、摊大饼式的城市建设路径。

“一方面，要更加注重提高资源配置效率，优化城市内部和城市之间的空间布局，进一步发挥规模经济和范围经济效应。另一方面，要更加注重提高城市创新能力，促进资源要素自由流动、人员之间交流互动和创新型企业发展，推动产业协同升级。”黄汉权说。

工业化和城镇化过去是一对矛盾体，现在成为一个融合体。新型城镇化推动巨大内需潜力转化为强大经济活力，若要使城镇化真正转变为推动经济发展的动力，核心是解决城市新移民的户籍、福利问题，让其变成真正有消费能力的主体，这就需要完善城乡融合发展体制机制，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。

高国力表示，深入推进新型城镇化，充分释放城镇化蕴藏的巨大内需潜力，有利于夯实经济平稳运行的基础，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

新型城镇化有利于促进消费和投资实现良性循环，蕴藏着巨大的内需潜力，已经成为我国在人口红利经历“拐点”之时的重大选择。

高国力认为，新型城镇化不仅能扩大有效益的投资，而且能激发有潜能的消费，是统筹投资和消费的黄金结合点，蕴藏着巨大的内需潜力。从消费看，城镇化率每增长1个百分点，每年可以新增2000多亿元的消费需求。从投资看，城镇化率每增长1个百分点，每年将拉动投资需求超过1万亿元。同时，城市更新也将创造巨大的投资需求。

事实上，新型城镇化有力支撑了我国经济持续增长和居民生活水平不断提升。在供给侧，形成规模经济和范围经济，激发创新活力。在需求侧，推动消费不断扩大和升级，有效拉动城市投资。

党的十八大以来，中央财政采取积极的财政措施支持以人为本的城镇化发展，通过新型工业化来带动新型城镇化发展，推动新型城镇化高质量发展。比如，整合设立制造业领域专项资金，聚焦重点产业链，支持相关城市带动产业链上下游协同创新，培育提升产业集群核心竞争力。比如，出台奖补政策支持专精特新中小企业加大创新投入，截至目前已经累计安排奖补资金80亿元，支持1922家专精特新“小巨人”企业。

我国新型城镇化的深入推进，为推动经济高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要提供了有力支撑，但城镇化发展中还存在一些问题。比如，一些中小城市和县城对产业和人口的承载能力不足，超大特大城市对周边辐射带动作用发挥不够等。新型城镇化高质量发展，应当坚持集约、高效、生态发展模式，走产城融合发展道路，防止“摊大饼”式扩张，避免出现城镇“空心化”等问题。要通过绿色、环保、高科技的高新产业发展，真正实现新型工业化和城镇化融合发展。

中国城市规划设计研究院院长王凯说：“我国积极推进‘千兆城市’建设，建设数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施，互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段在城市治理中的运用持续加强，城市管理科学化、精细化、智能化水平进一步提高。”

新型工业化与新型城镇化是区域经济社会发展的具体体现，是通向现代化的必由之路，更是扎实推进高质量发展的必然要求。《决定》指出，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。

推动新型工业化与城镇化协同发展，要做到时间上同步演进、空间上产城一体、布局上功能分区、产业上三产融合，着力补齐城镇化建设短板，促进产业集聚、要素集聚、人口集聚，实现以城聚产、产城融合、城乡统筹，推动创新链、产业链、金融链、人才链、技术链“五链”融合。

高国力表示，对城镇化率较低且农村人口规模大、有一定产业发展基础和条件的地区，应因地制宜推进新型工业化城镇化协同发展，做大做强特色产业集群，有效提高区域综合承载能力。

新型工业化的“新”，“新”在创新驱动，“新”在结构优化，“新”在融合发展，“新”在环境友好。新型城镇化的“新”，“新”在以人的城镇化为核心，“新”在以城市群为主体形态，“新”在以综合承载力为支撑，“新”在以体制创新为保障。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长周毅仁认为，新型城镇化和新型工业化密不可分，走新型城镇化道路的前提之一就是要实现新型工业化。因此，推进新型城镇化，一方面，应协调推进新型工业化城镇化，推动以产兴城、以城促产、以业聚人。另一方面，应完善城乡融合发展体制机制，强化以工补农、以城带乡，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展、城乡居民实现共同富裕。

目前，我国处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但也到了工业反哺农业、城市支持农村的阶段。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚表示，城市间专业化分工协作既是区域协调发展的要求，也是随中心城市成本抬升造成市场主体“溢出”的必然结果。

尹稚表示，近年来，产业链的中下游、产业集群的边缘环节在多数超大特大城市周边已出现明显的、持续的“溢出”，部分城市甚至出现创新资源的“溢出”。应顺应规律、顺势而为，推动中心城市与周边城市形成“总部+基地”“研发+生产”等产业联动格局，更好发挥各城市比较优势，提高产业集群的整体竞争力。

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