扭住“人、地、钱”促进城乡要素双向流动

●以完善“进退”机制为抓手，突破转移人口市民化和人才下乡“双难”困境；以建设乡村经营合作平台为抓手，突破农村土地制度改革困境；以规范农村产权交易体系为抓手，突破县域资产资源“价值埋没”困境；以典型区域生态资源价值转化为抓手，突破生态资源价值转化困境

省委十二届四次全会全面落实习近平总书记对四川工作系列重要指示精神和党中央决策部署，提出以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展。全会着眼解决城乡生产要素流动不畅问题，明确提出了“抓好两端、畅通中间”的工作思路，紧紧扭住“人、地、钱”三个关节点促进要素融合，统筹推进农民进城和人才下乡，激发农村土地生产要素活力，健全乡村多元化投融资机制。

畅通城乡要素流动是破解城乡二元结构的“牛鼻子”

城乡二元结构是长期以来在我国经济社会发展中形成的、城市和农村分割的两种制度安排，其突出表现是社会化大生产为主的城市经济和小农生产为主的农村经济并存的二元经济结构，其深层次问题是城市和农村两种不同的产权结构和资源配置方式。我省既有大城市又有大农村，城乡差距与区域差距交织叠加，城乡二元结构明显。

从统筹城乡到城乡融合，我国一直将构建城乡生产要素自由流动体制机制作为改革的重点任务。生产要素在城乡间流动不畅不仅有碍生产要素的优化配置和全要素生产率的提升，还影响和制约着农民收入和福利水平的提升，造成城乡发展和居民生活水平差距的扩大。正因如此，我国在户籍制度、土地制度、财政和金融制度等方面出台了系列政策，也取得了一定成效。从流动趋势看，城乡间生产要素流动已经由“从乡到城”的单向要素流动为主，逐渐过渡到城乡间要素的双向自由流动。从配置范围看，城乡间的生产要素配置范围已经逐渐打破城乡区域的限制，显示出在更大空间范围内实现生产要素优化配置的趋势。从协同关系看，城乡间人、地、钱等生产要素从单一的互斥性流动逐渐发展到多个生产要素之间的协同耦合流动。从赋能机制看，数字经济和生态资源已经成为推动城乡要素流动新的内容和驱动机制，显现出赋能城乡要素融合和自由流动的新动能。

但是，从四川城乡融合发展的整体情况看，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，必须紧紧抓住畅通城乡要素流动这个破除城乡二元结构的“牛鼻子”，推进城乡融合发展。

城乡生产要素流动存在的体制机制难点堵点

我省在城乡融合发展中，通过承担国家城乡融合发展试验区以及各类专项改革任务，在诸如农民职业化改革、宅基地退出、跨乡镇片区的国土空间规划等领域都已经取得了在全国较为领先的经验，但城乡生产要素流动依然存在难点堵点。

集体经济组织成员权益和户籍制度的捆绑导致农村转移人口市民化和下乡创业人口集体化“两难”决策。根据现行农村集体经济组织制度，集体经济组织按照“只出不进”原则封闭运行。作为集体经济组织成员，可以享受承包地经营权、宅基地使用权和集体经济组织收益分配权，上述权益又和农村户籍制度相捆绑。一方面，农村转移人口由于土地或集体收益增值的预期不愿意放弃农村户籍；另一方面，下乡创业人口无法获取农村户籍并分享集体经济组织相关权益。

集体经营性建设用地入市并没有达到预期目标。集体经营性建设用地入市改革被寄予“唤醒沉睡资源”厚望，但不同于沿海发达地区，我省许多地区本身可供直接交易的集体经营性建设用地数量有限，大多地区需要通过土地整理后形成新增集体建设用地指标和地块，且受集体建设用地指标向城镇建设用地指标转换的市场收益空间日益收窄、入市交易后又受到土地用途和金融抵押制度的限制等影响，导致土地开发价值增值有限。激活土地要素活力依然是土地制度变革需要探索和破解的难题。

宅基地退出改革的传统渠道面临制度困境。盘活农村存量大、闲置率高的宅基地被认为是打通城市资本与农村土地连接通道的重要途径，也是进一步全面释放改革红利最关键有效的突破口。但实践显示，完全市场化的宅基地退出和市场交易存在较高的交易成本，分散化的宅基地资源供给和集中化的资本开发需求存在着较大矛盾，在一些地理区位不佳，资源禀赋不优的乡村，宅基地退出以及再利用的预期并不明朗。

乡村多元化投融资机制尚不完善。目前，能够为乡村产业经济提供稳定要素投入的机制尚未建立，乡村的发展仍然过度依赖财政专项资金。虽然各地政府探索形成了乡村振兴专项债、生态治理PPP等一系列多元化投融资模式，但通过财政撬动民间资本支持乡村经济社会发展的作用仍然有限。相对于乡村产业和基础设施建设巨大的资金需求和较低的比较收益，通过有限的财政贴息、先建后补和以奖代补等方式难以充分调动社会资本下乡的积极性，同时，农村产权制度的不明晰，有效抵押物的缺乏，又造成了涉农企业“贷款难”与涉农银行“放贷难”并存的现象。相关数据显示，近年来四川全省涉农贷款余额占比相较于东部沿海省份，仍存在较大差距。如何通过优化完善乡村多元化投融资机制，利用财政资本来最大限度引导社会资本和金融资本投向乡村，并撬动乡村内部的各类闲置资金，仍需进行不断探索。

生态资源价值转化推进依旧面临多环节难点。首先，生态资源供给难。生态资源修复保护与产品供给不仅面临较大市场风险，而且可能出现与耕地保护“争地”问题。其次，转化价值核算难。我省还未形成统一规范的包括GEP（生态系统生产总值）核算在内的生态产品价值核算应用标准体系，以及相应的考核评价体系。再次，生态资产抵押难。受到价值核算结果市场认可度低、生态信用体系不健全、金融政策支持不足等因素制约，形成的生态资产、生态产品难以真正实现资本化、证券化。最后，生态产品交易难，主要表现为多层次交易平台与交易机制有待进一步完善，隐性的生态价值难以转化为显性的经济价值。

打通“人、地、钱”三个节点的关键抓手

以完善“进退”机制为抓手，突破转移人口市民化和人才下乡“双难”困境。探索进城落户农民“三权”退出机制，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，完善进城配套政策，实现“权随人走、带权进城”，确保农民放心进城、方便落户。加强乡村人才引育留用，建立城市人才下乡激励机制，实施教师“县管校聘”、医疗卫生人才“县管乡用”“乡聘村用”，逐步实现乡村人才振兴。

以建设乡村经营合作平台为抓手，突破农村土地制度改革困境。构建参与性与市场化并重的平稳改革推进机制，以“基层政府平台公司+集体经济组织”股份合作方式组建乡村经营合作平台，重点推动集体经营性建设用地、闲置宅基地、闲置农房的盘活利用和价值实现，在符合条件的地方探索通过建设联建房、集中式住宅等方式，保障农民户有所居；探索农村存量建设用地通过增减挂钩实现县域内跨村组区位调整，实现土地增值收益，充分激活乡村内生发展动力。

以规范农村产权交易体系为抓手，突破县域资产资源“价值埋没”困境。加强全省农村产权流转规范化建设，建立统筹推动机制，加大头部机构带动作用，以成都农村产权交易所及其市（州）分支机构为基础，逐步形成覆盖县域的农村产权流转交易体系，健全农村产权确权颁证、抵押登记、流转交易、评估处置等配套制度，完善和拓展农村产权交易平台生态、数字资源交易功能和风险防控机制，拓展农村资产抵押质押范围，探索农村产权“抵押+担保+保险”等混合增信模式，推动实现农村产权价值。

以典型区域生态资源价值转化为抓手，突破生态资源价值转化困境。开展生态产品调查监测，加强生态产品经营开发，完善生态产品交易制度，探索不同类型生态产品经济价值核算，选取都江堰精华灌区、若尔盖湿地、川西林盘、沱江流域等典型场景推动特定区域单元生态产品价值转化试点，形成统一规范的核算办法、核算规范，推进GEP核算“进规划、进项目、进决策、进考核”。充分发挥政府引导作用，加强绿色金融产品、金融制度创新与政策支持力度，不断健全生态信用评价制度体系。（贾晋 作者系西南财经大学习近平经济思想研究院副院长、研究员）