重庆市南川区规划和自然资源局关于《推进农村宅基地和房屋确权登记历史遗留问题处置化解工作的指导意见（试行）》的政策解读

关于《推进农村宅基地和房屋确权登记

历史遗留问题处置化解工作的指导意见

（试行）》的政策解读

一、文件制定背景和依据

2010年—2021年，中央1号文件多次对宅基地、集体建设用地使用权确权登记工作作出部署和要求：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（中发〔2019〕9号）要求：“加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证”。2020年《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）文件进一步明确要求：“推动解决宅基地缺少权属来源材料、超占面积、权利主体认定等问题，统一确权登记、努力提高登记效率。”

我区自2010年启动新一轮农房确权登记发证工作以来，共办理农村宅基地和房屋确权登记13万余户，仍有在城镇规划建设用地范围内以及2010年以后部分规划区范围外的农村房屋约3万余户，在修建时未办理规划许可证和用地批准书，导致无法办证。

上述情形属于老百姓“一户一宅”房屋，也不能等同于一般意义上的违法违章建筑进行罚没或拆除。这部分老百姓无不动产权证，给通水通电、户籍入户迁移、子女读书等日常生活造成极大困扰，矛盾尖锐突出、信访隐患大。为此，进一步明晰职责、找准问题、细化措施、强化指导、分类处置，加快推进遗留问题化解，依法合理解决群众农房办证事宜势在必行。

根据有关政策、结合我区实际，经区政府第9次常务会议审议通过后印发了《关于推进农村宅基地和房屋确权登记历史遗留问题处置化解工作的指导意见（试行）》（南川规资发〔2022〕80号），以下简称《指导意见》。

二、主要内容

本《指导意见》主文共六条，包括：（一）适用范围、（二）申请农村宅基地和房屋确权登记的资格条件、（三）有关问题的确认方式、（四）历史遗留问题“逐级审核确认”程序、（五）确权登记的程序和要件、（六）保障措施等。

三、重点事项

（一）适用范围

在南川区域范围内，于2020年1月1日新的《土地管理法》修订实施前在农村宅基地上建成的房屋，无建房审批手续或者审批手续不全，但符合农村村民建房条件和标准的，均可按照本意见相关精神分类处置办理。

农村集中居民点部分，必须先行补办完善相关批建手续，再行办理不动产登记。

（二）申请农村宅基地和房屋确权登记的资格条件

1.申请农村宅基地和房屋登记应当具备下列条件：

（1）申请人为本集体经济组织成员（属于合法继承人以及法律法规另有规定的除外）；

（2）其他非本集体经济组织成员，属于因扶贫搬迁、地质灾害搬迁、新农村建设、移民安置等情形占地建房的；

（3）遵循“一户一宅”原则；

（4）申请登记的农村宅基地和房屋必须来源合法、界址清楚、面积准确、产权无争议。若有权属争议，应先行解决争议，再行申请确权登记；

（5）符合确权登记相关法律、法规规定的其他条件。

2.有下列情形之一的，不予确权登记：

（1）构成“一户多宅”情形的（因合法继承取得合法宅基地的除外）；

（2）存在权属争议尚未解决的；

（3）城镇居民非法购买或者乱占集体土地建设的住宅；

（4）申请新建房确权登记，但旧房未拆除的；

（5）若农户宅基地占地面积或者房屋建筑面积，其中之一超过该户规定面积标准100%（含）以上的，或者房屋建筑面积超过500㎡以上的，二者其中之一均不予登记；

（6）法律、法规不予确权登记的其他情形。

（三）有关问题的确认方式

1.权利主体资格的确认

（1）宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。建房时审批手续上的家庭成员应作为不动产共有人，记载在不动产登记簿中，同时在权证附记栏标注。

根据家庭人员结构状况符合分户条件、确需分户的，参考农村集体经济组织成员认定情况，结合村民自治方式予以认定。

（2）集体经济组织成员的认定，以国家和重庆市级相关规定，结合农村集体经济组织的实际情况认定。

（3）本集体成员户籍迁移至其他集体，但未再次申请使用宅基地，仍继续使用原宅基地及房屋的，可以申请确权登记，并在不动产登记簿及证书附记栏注记：“该权利人为非本集体成员”。

（4）因合法继承取得房屋权利的（继承非法占用耕地建设的房屋导致“一户多宅”的除外），可以申请确权登记，并在不动产登记簿及证书附记栏注记：“该权利人为本集体原成员住宅的合法继承人”。

（5）根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）等文件规定，属于因扶贫搬迁、地质灾害搬迁、新农村建设、移民安置等特殊情形其他非本集体经济组织成员占地建房的，结合国家和重庆市级相关规定，确定主体资格。

（6）对于原为本集体成员，因参军、入学等原因进城落户前已建的符合“一户一宅”政策的房屋，可以申请确权登记，并在不动产登记簿及证书附记栏注记：“该权利人为非本集体成员”。

（7）重庆市户籍制度改革农转城的人员以及法律法规规定的其他符合申请宅基地和房屋确权登记资格的人员。

2.权属来源手续合法性的确认

农村宅基地和房屋的权属来源证明材料，一般以具备宅基地《用地批准书》和建房《规划许可证》作为权属来源合法的确认依据。

若无宅基地《用地批准书》和建房《规划许可证》，或者审批手续不全的，按下列方式分别处理：

（1）1987年1月1日《土地管理法》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地至今未扩大的，申请人初始登记不能提交权属来源证明文件的，经房屋所在地村（居）民小组证明、村（居）委签署意见，并在房屋所在地农村集体经济组织范围内公告30日，经公告无异议或者异议不成立的，予以核准登记。

（2）1987年1月1日《土地管理法》实施后，至2020年1月1日现行《土地管理法》修订实施前房屋已建成的，按本意见第四条“历史遗留问题逐级审核确认程序”办理。

3.确权登记面积的确认

（1）1987年1月1日《土地管理法》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在1987年1月1日《土地管理法》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记。

（2）1987年1月1日《土地管理法》实施后至2020年1月1日现行《土地管理法》修订实施前房屋已建成的，符合规划但超过当地面积标准，由村（居）民小组、村（居）委、乡镇（街道）逐级审核确认合法面积，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明：“该宗宅基地另有超占面积xx㎡、该房屋另有超建面积 xx㎡”。

（3）符合分户条件未分户，未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本集体经济组织同意并公告无异议的，可按上述规定分别通过镇、村、社逐级审核确认或者补办审批手续后，予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标椎的，按照实际使用面积确权登记。

4.房屋建设时间的确认

由权利人负责提供有效的建房时间依据，经村（居）民小组、村（居）委核实，乡镇（街道）确认后，在土地房屋所在村公示30日无异议后确定房屋的建设时间。

5.符合规定面积标准的确认

按照农户“不得超过三楼”面积标准审核确认。即：1-3人户占地面积不得超过90㎡，房屋建筑面积不得超过270㎡；4人户占地面积不得超过120㎡，房屋建筑面积不得超过360㎡；5人及5人以上户占地面积不得超过150㎡，房屋建筑面积不得超过450㎡。

6.继承、婚姻变化等特殊情况的分户确认

因继承、婚姻变化等分家析产的，可分别提出申请，以原有的合法宅基地和房屋面积进行分割登记，且分割后的房屋必须具有独立使用功能。无法分割的房屋，按“共有”方式由共有权人共同申请登记。

（四）历史遗留问题“逐级审核确认”程序

对于2020年1月1日现行《土地管理法》修订实施前房屋已建成，但无建房审批手续或者审批手续不全的，经申请人申请，分别由社、村、镇基层组织按下列程序“逐级审核确认”后，再行办理确权登记：

（五）确权登记的程序和要件

宅基地建房审批手续齐全的，或者历史遗留问题经“逐级审核确认”方式完善手续的，除三个街道办事处辖区统一到不动产登记中心申请办理确权登记外，其余乡镇人民政府辖区申办宅基地和房屋的确权登记事宜，按下列程序办理：

四、注意事项

本试行指导意见自印发之日起施行，自印发之日起两年内有效。

五、政策问答

1.农村宅基地归谁所有？

农村宅基地归本集体成员集体所有。

《中华人民共和国宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

《中华人民共和国民法典》第二百六十一条规定，农民集体所有财产归属及重大事项集体决定，农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。

2.什么是“一户一宅”？

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

3.农民转让宅基地后，是否可以再申请宅基地？

按照土地管理法第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

4.农村宅基地和农房能否继承？

农村宅基地不能继承，农房可以依法继承。

农村宅基地所有权、宅基地使用权和房屋所有权相分离，宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权和房屋所有权属于农户。宅基地使用权人以户为单位，依法享有占有和使用宅基地的权利。在户内有成员死亡而农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题。农户消亡时，权利主体不再存在，宅基地使用权灭失。同时，根据继承法的有关规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承。因房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权。

5.哪些情形符合分户条件？

户成员中年满18周岁的完全民事行为能力人，事实上已经分家的；夫妻离异。

6.哪些情形不予分户？

夫妻之间不予分户；父母投靠子女后，与投靠人不予分户；不能独立生活的成年人，无民事行为或限制民事行为能力人与有法定义务的扶养人或监护人不予分户；仅有一个子女与父母共同一户的，一般不宜分户，其中父母不能独立生活的，不予分户。

7.怎样确定本集体经济组织成员身份？

（1）户口登记在本集体经济组织所在地，且取得该农村集体经济组织土地承包经营权的人员；

（2）因出生、政策性移民将户口登记在本集体经济组织所在地，且依法享有该集体经济组织土地承包经营权的人员；

（3）因合法收养、合法婚姻将户口从其他集体经济组织迁入并长期在本集体经济组织生产生活，且依法享有本集体经济组织土地承包经营权的人员；

（4）依法享有本集体经济组织土地承包经营权的在校大中专学生、现役军士和义务兵、儿童福利机构孤儿、服刑人员；

（5）统筹城乡户籍制度改革人员；

（6）因其他原因，户口从本集体经济组织所在地迁出进城落户，但长期在本集体经济组织生产生活，且取得该农村集体经济组织土地承包经营权的人员。

8.非本农民集体经济组织成员取得宅基地能不能登记？

根据《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）规定，非本农民集体经济组织成员取得宅基地，应区分不同情形予以处理：

（1）非本农民集体经济组织成员，因易地扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋占用的宅基地使用权，并办理不动产登记。

（2）非本农民集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按规定确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

（3）1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）印发前，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、离（退）休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等，原在农村合法取得的宅基地，或因合法取得房屋而占用宅基地的，经公告无异议或异议不成立的，由该农民集体经济组织出具证明,可依法确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为非本农民集体经济组织成员”。“国办发〔1999〕39号”文件印发后，城市居民违法占用宅基地建造房屋、购买农房的，不予登记。

9.农村简易房、临时性建（构）筑物能不能登记？

农村简易房、圈舍、农具房、厕所等临时性建（构）筑物，没有符合规划或者建设的相关材料，一般不予登记。

10.利害关系人对宅基地和集体建设用地确权登记结果有异议的，如何处理？

利害关系人对宅基地和集体建设用地确权登记结果有异议的，可以按照《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、八十条、八十二条的规定，申请更正登记、异议登记。对不动产登记结果有异议的，可以依法申请行政复议或提起诉讼。

六、新旧政策对比

无。