关于深化市级预算管理改革的实施意见和市以下财政管理体制改革的实施意见政策解读

关于深化市级预算管理改革的实施意见和

市以下财政管理体制改革的实施意见

政策解读

一、市级预算管理改革

近几年我省持续加大预算管理改革力度，在专项资金整合、盘活存量资金、预决算公开等方面走在了全国前列。但是受体制机制等因素制约，预算管理中仍然存在一些突出矛盾和问题，因此省委省政府将预算管理改革确定为制度创新课题之一，旨在加快建立符合新时代要求的现代预算制度。根据省改革精神，我市在落实“规定动作”基础上，结合实际进行了创新，同时对市级财政资金管理办法作了调整完善，一并融入到实施意见中。我市制定的实施意见，概括为“二三四五”4个方面14项措施，即“两强化”“三转变”“四规范”“五统筹”。

“两强化”：就是强化部门的资金分配权，强化基层的资金使用自主权。一是厘清预算管理权责。这次改革把厘清预算管理权责作为重中之重，真正厘清财政部门和业务主管部门之间的职责边界。改革后，业务主管部门回归作为预算执行主体的本原，依照资金管理制度，自主研究提出资金分配意见、印发项目实施方案、组织项目立项和验收等，对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。财政部门工作职责由抓“全过程”转向“抓两头”，前端抓预算编审和支出政策审核，后端抓预算绩效评价和监督检查。牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法，对部门提出的项目安排及资金分配方案进行合规性审核。合规性审核以专项资金管理办法为基本依据，重点审核中央、省和市委市政府确定的硬性支出事项是否足额安排，市级资金是否与上级资金统筹使用，决策程序是否规范，支出事项是否符合相关政策、是否重复安排，资金分配是否结合区县财力状况等。二是强化区县的资金使用自主权。针对近几年出现的部分项目资金“水土不服”难以落地，造成资金沉淀等问题，改变层层申报审批项目的做法，凡由区县安排实施更为便捷有效的资金，原则上都要采取因素法或区县整体竞争立项的方式切块下达，赋予基层更充分的决策权和自主权。

“三转变”：就是转变财政资金分配方式、转变财政对市场主体的扶持方式、转变财政监管重点。一是转变财政资金分配方式，由项目法转为因素法。这次改革后，对适宜由基层实施的专项资金，主要采取因素法分配。对确需实行项目法分配的，原则上采取竞争择优的方式遴选项目，确保项目安排科学合理。二是转变财政对市场主体的扶持方式。今后要逐步取消竞争性领域专项资金，对市场主体面上扶持主要通过税费减免等普惠性方式实现，点上扶持主要通过政府引导基金、股权投资等市场化方式实现，引导性扶持主要通过以奖代补、先干后补等激励性方式实现。三是转变财政监管重点。财政监管的重点由预算执行转向预算绩效管理，财政部门牵头负责预算绩效管理工作，组织编制并批复下达预算绩效目标，组织第三方就新增重大政策和项目预算开展绩效评估，逐步开展部门整体绩效评价，加强绩效评价结果应用。业务主管部门是本部门预算绩效管理的责任主体，负责按要求编制预算绩效目标，开展新出台重大政策和项目事前绩效评估，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，全面开展预算绩效自评和部门重点评价，对绩效结果真实性负责。

“四规范”：就是规范预算编制、规范预算执行、规范专项资金管理、规范预算信息公开。一是规范预算编制方面。彻底改变“基数+增长”的预算编审模式，将零基预算作为专项资金预算编制的基本方法，今后各部门提报预算申请，应逐个项目详细测算资金需求，确保预算编细、编实、编准。同时，严格项目库管理，所有申请预算的项目都要在预算年度开始前列入项目库，并按轻重缓急排序，实现定期更新和滚动管理。对未入库项目，原则上不安排预算。二是规范预算执行方面。凡未细化到具体项目或实施单位的预算资金在安排使用时，200万元以上的由业务主管部门报分管市领导同意签字后拨付，特别重大的项目报市政府常务会议研究；政策文件有明确规定的，按规定落实办理。预算执行中确需追加预算的，100万元以上的报市政府常务会议研究。三是规范专项资金管理。今后新设立专项资金须报市政府常务会议批准。每个市业务主管部门原则上只管理一个专项资金。项目申报、项目安排及资金分配方案，须按照“三重一大”要求，由领导班子会议集体研究。200万元以上的项目申报，由业务主管部门报分管市领导同意签字后上报，特别重大的项目报市政府常务会议研究。四是规范预算信息公开。需要特别说明的是，根据中央、省统一部署，我市人大预算联网监督系统已经在去年12月份上线运行，审查监督重点向支出预算和政策拓展。各部门单位要不断提高信息公开的质量，详细公开具体支出政策、项目申报指南、绩效自评报告等。

“五统筹”：统筹“四本预算”、统筹政府债券资金与预算资金、统筹上级转移支付与本级财力、统筹存量资金和当年收入、统筹资金、资产和资源。一是统筹“四本预算”，把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算集中起来统筹安排，形成定位清晰、有机衔接的政府预算体系，更好发挥资金规模效益。二是统筹政府债券资金与预算资金，在预算编制缓解就同步研究政府债券资金安排，在风险可控的前提下充分发挥债券资金对财政预算的补充作用。三是统筹上级转移支付与本级财力，将上级转移支付资金纳入统一的支出“盘子”，对能通过中央、省资金安排的支出，优先通过上级资金安排。四是统筹存量资金和当年收入。将支出进度慢、使用效益低、符合回收条件的资金，包括结转2年以上的中央资金，结转1年以上的省级资金，下达6个月以上未使用的市级项目资金，所有的项目结余资金及年度公用经费结余资金，一律收回与当年收入统筹使用。五是统筹资金、资产和资源，支持重大工程、重大项目建设及市属国有企业健康发展，避免重复建设、重复购置。 

二、市以下财政管理体制改革

这次财政管理体制改革，是我省继2013年改革之后的一次重大改革，主要是省级对市县税收增量的分成比例由15%提高到20%，扩大省财政直管县范围，明确基本公共服务领域省市共同事权与支出责任划分。我市财政管理体制改革主要是根据省改革精神，进一步调整完善了市对区县的财政体制，明确了基本公共服务领域市与区县共同事权与支出责任划分。

第一，调整完善市对区县财政体制。落实收入划分调整政策，省级对增值税、企业所得税、个人所得税和资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税收入比2017年增长部分的集中比例提高到20%。除日照高新区以外，市与区县收入划分体制保持不变。按照市对各区统一财政体制的原则，为解决体制“碎片化”的问题，本次改革一并理顺了市对日照高新区的财政体制。以2018年为基期，确定市级、日照高新区、东港区的收入划分基数，增量收入市与日照高新区5:5分成，从2020年1月1日起执行。

第二，市与区县基本公共服务领域财政事权和支出责任划分。我市确定16项基本公共服务作为市与区县共同事权，其中实行分级分档补助的9项，市与区县各分担50%的3项，暂按现行政策执行的4项。对9项实行分级分档补助的事项，省对两县补助70%、对各区补助50%。省市对县和区补助比例分别为75%、70%。改革后，市级承担比例略有增加，各区县承担比例略有降低，区县补助标准之间的差距大幅度缩小。需要单独说明的是，在省对莒县、五莲县9类支出事项补助70%的基础上，我市又对两县给予5%的补助，充分体现了市级对两县的倾斜照顾。

第三，完善市对区县相关转移支付制度。主要是落实财政增收激励约束机制，2019-2020年实施增值税增收激励政策，对省返还的增值税增量收入，市与各区5:5分成。