《山东省治理货物运输车辆超限超载条例》解读

《山东省治理货物运输车辆超限超载条例》已于2022年9月21日经山东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过，自2023年1月1日起施行。条例的出台，对于推动我省建立权责明确、执法规范、监督有效、保障有力的治理货物运输车辆超限超载工作机制，更高效地保障公路完好、安全和畅通，确保人民群众生命财产安全，具有重要意义。条例共六章，四十四条，分别从源头管理、通行治理和保障措施等几个方面作出了规定，现就立法的必要性、立法原则和主要内容解读如下。

一、立法的必要性

公路是经济社会发展的重要基础设施。山东是公路大省，也是公路货运大省。截至2021年底，全省公路通车里程达到28.8万公里，居全国第4位；年公路货运量达到29.1亿吨，居全国第1位。在公路事业快速发展的同时，受经济利益驱动等多方面的影响，货物运输车辆超限超载现象频发，加剧了公路损坏程度，缩短了公路使用寿命。同时，违法超限超载运输车辆往往进行私自改装，难以保障原车技术性能，且长时间处于超负荷运行状态，成为危害道路交通安全的重大隐患。据统计，因违法超限超载运输引发的道路交通事故占比约三成，约半数的重特大道路交通事故与超限超载运输有关。我省治理货物运输车辆超限超载的任务十分繁重。近年来，人民群众要求制定相关地方性法规的呼声比较强烈，省人大代表也多次提出这方面的立法建议。

目前，《公路法》《道路交通安全法》《公路安全保护条例》等法律、行政法规均对治理货物运输车辆超限超载作出了原则规定。一直以来，省委、省政府高度重视货物运输车辆超限超载治理工作，早在2003年，省政府制定了《山东省超员和超限运输车辆管理办法》（省政府令第164号）；2010年，又颁布了《山东省治理超限和超载运输办法》（省政府令第221号），对我省治理货物运输车辆超限超载发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展，治超工作实践中出现了一些新情况和新问题：一是治理货物运输车辆超限超载工作职责不明确，相应的目标责任管理体系尚不完备；二是对货物运输车辆的生产、销售、检测、报废回收和货物装载、配装源头单位的监管不到位；三是科技治超和信用治超的效能发挥不充分，联合执法和非现场执法等工作机制需要进一步规范；四是公路超限检测站数量较少，固定检测局限性大，执法站点运行管理的长效机制还不完善。另外，各级各相关部门在实践中探索积累的一系列好的经验做法，也需要通过立法予以制度化。目前，湖南、陕西等省也在机构改革后出台了专门的地方性法规，为我省立法提供了有益参考。立法的实践基础和外部条件已经成熟，因此，抓紧制定一部综合完备、针对性强的治理超限超载地方性法规十分必要。

二、立法指导思想和主要原则

条例深入贯彻习近平总书记关于交通运输工作重要论述和对山东工作重要指示要求，按照依法监管、标本兼治、立足源头、长效治理的要求，补齐制度短板，完善治理措施，更好地发挥法治在货物运输车辆超限超载治理中固根本、稳预期、利长远的作用。在条例制定过程中，注重把握以下原则：一是贯彻落实中央决策部署和省委工作要求，统筹安全和发展。条例贯彻落实中央和省委关于交通运输安全生产、治理超限超载工作的部署要求，健全完善依法治理货物运输车辆超限超载长效机制，为加快交通强国山东示范区建设，构建公平竞争的道路运输市场秩序，优化法治营商环境作出制度安排。二是坚持问题导向，实现精准立法。针对我省治超工作的难点堵点问题，围绕监管职责不明确、源头管理不到位、执法标准不统一、治理方式不系统等方面开展论证研究，提出解决方案。三是全面总结提炼，增强制度刚性。注重与国家有关法律、行政法规衔接，总结我省治超实践成果，借鉴外省经验做法，为推动形成依法治超工作格局提供制度支撑。四是以人民为中心，强化权益保障。在相关制度设计中，充分考虑货运经营者和货运驾驶人的利益，坚持过罚相当原则，规范执法行为和程序，保护货运经营者的合法收益。

三、条例的主要内容

（一）明确治超责任主体，厘清部门监管责任

一是明确县级以上人民政府的治超主体责任，建立工作目标责任制和年度评价制度，并将治理货物运输车辆超限超载工作所需经费列入本级财政预算（第4条）。二是明确部门监管职责，规定县级以上人民政府交通运输主管部门和公安机关按照职责分工，负责本行政区域内的治理货物运输车辆超限超载工作；发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、住房城乡建设、水利、农业农村、商务、应急管理、市场监督管理、城市管理等部门按照职责分工，做好治理货物运输车辆超限超载相关工作（第5条）。三是充分发挥行业协会自律作用，规定车辆生产、物流等行业协会应当建立健全行业服务评价体系，加强行业指导和自律管理，引导生产经营单位和个人依法经营（第7条）。

（二）构建治超源头管理机制

治超先治本，源头是关键。源头治理是杜绝违法超限超载运输车辆上路行驶的强力手段，也是当前治超工作的核心内容之一。车辆源头和货物装载、配载源头的管理是我省治超工作的薄弱环节，条例对其作出以下规定：一是对涉及车辆源头的各个环节实行全链条监管，从车辆生产、销售、登记、审验、改装、维修、检测、报废回收等环节，规定了相关部门的监管职责（第9、11、13条）；同时规定了交通运输、公安、工业和信息化、市场监督管理、商务等部门对货运车辆拼装、非法改装进行联动处理，着力解决车辆生产企业按照客户要求“量身定做”货运车辆，造成“大吨小标”的非法改装、拼装问题（第10、12条）。二是针对货物装载、配载源头单位制度落实难、监管不明晰的问题，条例依据安全生产法，并参考外省立法实践，按照“管行业必须管安全”的原则，将货物装载、配载源头单位纳入安全生产监管范围，明确各行业主管部门对货物装载、配载源头的监管责任，规定设区的市和县（市、区）人民政府有关部门应当按照职责分工，负责本级人民政府公布的货物装载、配载源头单位安全生产的监督管理，督促相关企业和单位落实货物装载、配载的各项要求，依法查处违法行为（第14条）。三是规定源头单位应当建立货物装载和配载制度、公示法定标准、安装称重和监控设备、如实计重检测、保存信息等义务，并设定相应法律责任（第15、16、38、39条）。

（三）建立健全治超联合执法机制

近年来，各地交通运输主管部门和公安机关积极探索推进公路治超联合执法常态化制度化，多头执法、重复罚款问题得到有效解决。为了进一步固化联合执法的经验做法，健全长效工作机制，条例作出以下规定：一是县级以上人民政府交通运输主管部门和公安机关应当建立健全执法协作机制，开展联合执法，依法查处违法超限超载运输行为（第19条）。二是实行驻站联合执法和流动执法检查，建立健全快速处理协作机制，提高执法效率，探索跨省治超联动机制（第20条）。三是建立健全信息互联互通机制，实时共享货物运输车辆信息和超限超载违法行为以及行政处罚相关信息，实现数据交换共享和业务协同办理（第29条）。

（四）强化治超执法规范化

一是对超限检测站设置进行规范。公路超限检测站大多设在货物运输主通道等公路关键节点，是认定、查处和纠正违法行为的执法场所和设施，也是展示执法形象的重要窗口，条例对公路超限检测站的布局设置、设施配备和检测程序提出具体要求（第20、21、22、23条）。二是总结我省动态检测监管方式的实践经验，对设置超限检测技术监控设施的选点要求、公告时间、执法程序进行规范，并规定货物运输车辆应当按照交通标志、标线行经超限检测技术监控区域（第24、25、26条）。三是分别对违法超限超载运输货物的卸载、分装、保管以及查处车辆停放作出规定，在严格规范执法的同时，保护公共和个人财产安全（第33、34、35条）。

（五）维护道路货运市场秩序和车辆驾驶人合法权益

    利益驱动、无序竞争是导致超限超载现象频发的主要原因，合理确定运输价格、避免恶性竞争是治理超限超载的关键之策。通过采取有效措施降低货运成本，让货运经营者有合理的利润空间，行业才能够持续发展。据此，条例作出以下规定：一是县级以上人民政府应当优化审批流程，加强道路货物运输市场运行监测分析，促进货物运输价格合理形成、运力合理利用，维护公平竞争的市场秩序（第28条）。二是加强对货运车辆驾驶人的合法权益保护，改善从业环境，并要求在公路超限检测站免费提供必要便民服务，体现立法“温度”（第21、31条）。