部门解读｜《山东省人民政府办公厅关于印发＜山东省学校安全条例＞实施细则的通知》

日前，山东省政府办公厅印发了《实施细则》（以下简称《实施细则》），现将有关政策解读如下。

一、制定背景

近年来，省内外连续发生多起涉校涉生安全事故，引发社会高度关注。学校安全、学生安全成为教育领域乃至社会领域、民生领域的大事。2019年省政府颁布实施《山东省学校安全条例》，虽然对各级人民政府及其职能部门应承担的学校安全职责进行了规定，但是所涉及的政府部门不够全面，如应急、消防等重要部门没有纳入学校安全管理体系，职责制定比较笼统，不利于协同发挥学校安全“政府负责、社会协同、属地管理、综合治理”的作用。近几年部分省市以政府名义出台了一些学校安全管理规定，率先建立大安全管理的系统框架，文件出台层级高、覆盖面广、责任划分明细、措施要求到位，很受启发。因此，急需对《山东省学校安全条例》未尽事宜进行补充、笼统部分进行细化、边界职责进行明确，有利于解决学校安全工作中存在的问题，有利于全面加强学校安全管理。

为推进学校安全管理法治化，形成有法可依、各负其责、齐抓共管、科学规范的学校安全管理局面，避免或减少学生安全事故，维护学校安全和社会和谐稳定，依据《山东省学校安全条例》，我们研究起草了《实施细则》。

二、制定依据

《实施细则》制定过程中，参考了《未成年人保护法》《消防法》《企事业单位内部治安保卫条例》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》《校车安全管理条例》《学校卫生工作条例》《学校食品安全与营养健康管理规定》《山东省学校安全条例》《山东省校车安全管理办法》及《中小学幼儿园安全风险防控工作规范》（山东省地方标准DB 37/T 3641—2019）等法律法规和政策文件，对学校安全工作相关规定进行了全面系统梳理；还参考了河北省、广东省、江西省、北京市的有关做法，并广泛征求省政府部门、各级教育行政部门、学校及社会意见。

三、主要内容

《实施细则》由总则、管理职责、安全教育与培训、学生安全事故防范、学校安全管理、校园周边安全管理、督导检查、应急管理与事故处置、保障机制、考核奖励与责任追究等十一章104条组成。

第一部分，总则。主要说明了制定实施细则的目的，学校安全工作必须坚持的原则，以及涵盖的事项。

第二部分，管理职责。主要规定并明确了县级以上人民政府及其相关职能部门的学校安全工作职责，建立政府统一领导、部门齐抓共管、社会协同联动的工作机制。

第三部分，安全教育与培训。主要规定了学校要将安全教育课列入学校课程体系，对教材、师资和课时等提出了明确工作要求。

第四部分，学生安全事故防范。主要针对学校加强学生安全管理，就做好思政和德育工作、定期体检、预防未成年学生溺水、应急救援配备、学生欺凌暴力防范、心理健康教育和违纪学生惩戒等提出了明确要求。

第五部分，学校安全管理。主要对县级以上人民政府为学校安全工作负责，教育、公安、人力资源和社会保障等职能部门建立学校安全工作协调机制，学校落实安全主体责任等事项进行了细化和明确。

第六部分，校园周边安全管理。主要规定了县级以上人民政府要将校园周边治安纳入社会治安防控体系，对公安、教育、市场监管、城市管理、住房城乡建设、文化和旅游等职能部门提出了具体工作要求。

第七部分，督导检查。主要规定了县级以上人民政府要将学校安全工作作为教育督导的重要内容，并从学校和县级、市级及省级教育行政部门四个层面，规定了督导检查工作不同的内容和相关要求。

第八部分，应急管理与事故处置。主要规定了建立学校突发事故应急处置机制的工作程序，以及事故处置不同阶段的相关工作要求。

第九部分，保障机制。主要规定了建立学校安全预警和风险评估制度的工作要求，对健全经费保障、完善激励奖惩和职称评定，健全学校安全事故风险分担机制等工作进行了明确。

第十部分，考核奖励与责任追究。主要对学校安全工作各类考核奖励和责任追究的具体情形进行了细化明确。

第十一部分，附则。主要规定了细则实施的工作要求和有效期限。

四、创新和亮点

相比既有法律法规和其他省市有关规章，《实施细则》创新亮点主要有：

（一）内容更加充实全面。《实施细则》作为操作层面的文件，遵循了《山东省学校安全条例》修法精神，保持原有框架基本不变，章节有所调整，内容做了充实和完善，跟进吸收国家最新政策，总结归纳我省多年实践中行之有效的经验做法，按照不能有漏项、扩充有依据的原则逐条进行了细化，由原来的6章63条，细化到了11章104条，对保留的条文也多数都做了修订、补充和调整。初步构建了上位法律、国务院文件、部门配套政策相衔接的，相对完整的学校安全管理教育体系，有利于进一步强化学校安全管理，推动职责落实。

（二）各方职责更加明晰。结合“平安中国”“平安山东”创建，首次提出县级以上人民政府要全面落实本地区学校安全工作领导和管理责任，将“平安校园”建设纳入本地区平安建设规划。结合政府机构改革，首次专章明确了政府和部门职责，进一步厘清细化了政府及相关部门履行校园安全管理职责，明确了学校设立安全管理工作机构（部门），提出专（兼）职安全管理人员配备和专职保安人员配备标准，有利于形成“政府负责、社会协同、属地管理、各负其责、综合治理、依法管理”齐抓共管的工作格局。

（三）适用性针对性更强。教育部目前没有独立的学校安全管理部门，学校安全管理工作由督导局、基教司、职教司、高教司、思政司、规划司等司局按职能分工各负其责，国家层面尚未出台关于学校安全管理工作的规章。《实施细则》按照高等学校、中等职业学校、中小学、幼儿园不同类型；校内、校外不同区域；硬件、软件不同环节；政府、部门不同层级；学校、教师、家长、学生不同身份等几个维度，分别提出制度性要求，涵盖范围宽泛，对学校适用性强。

（四）学校安全工作内容更加规范。因受上位法限制，国家对学校安全管理工作内容一直未统一标准，绝大多数省市学校安全工作还停留在行政层面，即靠行政文件、行政会议、行政检查、行政追究等手段实施管理，而对学校安全工作内容特点、规律、对象、类型、管控等却不能做出较为专业的具体指导。《实施细则》针对学校安全工作仍然面临着新形势、新任务、新问题，从构建学校安全领导组织体系、管理制度体系、宣传教育体系、综合防控体系、隐患排查整治体系、突发事件应急处置体系等“六个体系”，到建立学校及周边安全综合治理机制和学校安全事故调查处理机制等“两个机制”，搭建出了学校安全管理工作的总体系统框架，提高我省学校安全工作的法治化水平。

（五）守护校园安全的举措更实。《山东省学校安全条例》是一部法规，体现的是立法的正确政治导向，发挥的是立法的引领、规范和保障作用。具体操作起来，有界限不清晰，部分领域、部分事项责任不明确等困难，《实施细则》对我省校园安全实践中总结出的一些经验做法，进行了吸收和细化，使《实施细则》更接地气、更具有针对性和操作性。一是拓展了校园周边管理的安全范畴。针对学校周边环境开放，不可控制因素较多，安全责任分散，明确提出校园周边200米范围为学校安全区域，应纳入社会治安防控体系管理，解决了校园周边安全责任分散，不愿管、管不了的问题。二是健全了安全工作常态化的督导机制。要求县级以上人民政府要将学校安全工作作为教育督导的重要内容，建立学校自查、县区普查、市级交叉检查等常态化检查机制。将学校安全纳入教育质量评价和教育行政、学校校长、班主任、学科教师及相关岗位教职工工作考核，解决做与不做是不一样，做好与不好不一样的问题。三是明确了学校在安全事故中的处置方式。对学校安全事故处置、公共安全事件应对、安全事故舆情管理、学校安全责任承担、伤害事故免责情形、矛盾纠纷处理机制、禁止“校闹”行为等作出规定，从而有效维护校园秩序，让学校安全办学，静心育人，解决学校安全事故处置无章可循、无法可依的问题。四是规定了学校安全工作经费的保障制度。县级以上人民政府保障公办学校安全工作所需经费。民办学校举办者应当保障学校日常安全工作所需经费，解决学校安保队伍建设和一键式报警系统、视频监控系统等“技防”经费无法保障的问题。

（六）追究问责情形更加具体化。学习借鉴《中国共产党问责条例》有关内容，进一步细化了学校安全工作追责问责应遵循的原则，即“失责必问、于法有据，分级实施、权责一致，错责相当、严管厚爱，程序规范、公平公正”。《实施细则》梳理了五类追责情形，并将涉学生非正常死亡责任事故，纳入省对市高质量发展综合绩效考核，纳入综合治理和“平安建设”、文明单位考核，纳入有关部门（单位）、各级各类学校年度绩效考核，根据考核指标要求和失职失责情形予以量化扣分，力求将“紧盯未落实的事、问责不落实的人”落到实处，利于鼓励有关部门和学校工作人员担当作为、干事创业。