环境规划院高军等：区域再生水循环利用资金从何而来？

“十四五”期间我国水生态环境保护由污染治理为主，向水资源、水生态、水环境等要素统筹推进转变。区域再生水循环利用是积极践行“三水统筹”理念的具体落实，是缓解我国水资源供需矛盾、提升水生态环境质量、促进水生态系统恢复的重要手段，突出了水生态环境治理的协同性。

为加快推进区域再生水循环利用体系建设，2021年12月，生态环境部与国家发展改革委等四部委联合印发了《区域再生水循环利用试点实施方案》。选择有条件的城市开展区域再生水循环利用试点，形成效果好、能持续、可复制的经验做法。为推动建立污染治理、生态保护、循环利用有机结合的区域再生水循环利用体系，探索减污降碳协同增效的水生态环境保护新路径，提供典型示范。

实施区域再生水循环利用重点工程，建立可持续的区域再生水循环利用模式，需要政府加强投融资政策和制度供给，创新工程项目实施模式和市场化投融资模式，引导社会资金投入。

加强投融资政策和制度供给

一是加强再生水资源纳入水资源统一配置和激励约束政策研究。

政府加强再生水资源纳入水资源统一配置和激励约束政策研究，有助于促进再生水回用工程项目持续发挥效益。对于缺水地区，特别是资源型缺水地区而言，受区域常规水资源总量和可开发利用量的约束，再生水回用需求是客观存在的。但再生水资源纳入水资源统一配置时，能否合理规划和分配利用常规水资源与再生水资源，会影响到区域再生水循环利用工程项目能否可持续发挥效益。建议政府在以下方面加强举措：

在制定区域再生水循环利用实施方案时，依据水资源“供—用—耗—排”经济社会循环途径，以及在中长期供需水预测分析的基础上，结合污水处理厂接纳污水构成及其达标排放去向，明确再生水用水需求、利用途径、配置水量、供应能力及设施布局，加强再生水利用配置。

着力构建促进区域再生水循环利用的激励相容政策机制。对于工业园区以及火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业，有条件利用再生水但未充分利用的，严格限制新水取用量。放开政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。对于厕所冲洗、道路喷洒、车辆冲洗、建筑降尘等有潜在收费机制的市政杂用水，建立有利于促进再生水资源合理利用的各类水源比价关系。建立取用再生水的价格优惠机制，引导再生水在市政杂用领域的有序利用。

加强对污水处理厂、人工湿地水质净化工程进出水水质的监管以及再生水调蓄库塘的环境管理。强化再生水利用风险防控，确保再生水的安全性和稳定性。

二是加强财政金融政策制度供给，促进再生水重点工程项目投融资。

加强财政资金的直接投入。政府财政资金可来源于一般公共预算支出、地方政府债券（地方政府一般债券和专项债券）和政府性基金。其中地方政府一般债券主要为没有收益的公益性项目发行，以地方政府一般公共预算收入还本付息，较为适合城市绿化、景观环境、河道生态补水等领域再生水回用设施工程的建设投资。地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息，较为适合城镇污水处理厂、有门票收入、休闲旅游收费项目等收费机制的人工湿地的建设投资。此外，上级补助专项资金也是再生水回用工程项目的重要资金来源，主要包括中央水污染防治专项资金、污染治理和节能减碳中央预算内投资专项资金等。

加强金融支持政策供给和金融工具创新，促进再生水回用重点工程项目的融资。在金融支持政策层面，应充分发挥国家开发银行等开发性金融机构的政策倾斜，通过开展区域再生水循环利用投融资试点，在中长期信贷支持、较低融资利率水平、减少融资担保成本等层面探索建立金融支持区域再生水循环利用的金融政策。建立区域再生水循环利用重点工程向金融机构定期推介机制，积极向股权投资机构、政府产业投资引导基金等推荐尚有资本金缺口的重点项目，引导加强权益性融资，鼓励以投贷联动等方式支持项目建设。鼓励金融机构创新支持区域再生水循环利用工程项目建设的金融工具，试点开展项目预期收益权、特许经营权质押融资担保。

创新工程项目实施模式和市场化投融资模式

一是鼓励整体打包、区域实施，促进工程项目的可融资性。

可将不同再生水用途的区域再生水循环利用工程项目打捆实施。再生水用于工业用水和部分市政杂用水的工程项目，能够建立用户付费机制；而再生水用于景观环境、生态补水的工程项目，较难建立用户付费机制，但可通过政府财政资金给予一定的资金补助。不同用途的工程项目打捆交由社会资本实施，对于社会资本而言，工程体量变大，可发挥规模效益和取得收益。对于金融机构而言，政府资金补助起到了增信作用，增加了区域再生水循环利用工程项目可融资性。

可将区域再生水循环利用工程项目与城镇污水处理厂一体化建设和运维。对于存量污水处理厂，可通过特许经营权转让等方式交由公开招标形式确定的区域再生水循环利用工程项目建设运维的社会资本一体化建设和运维；对于新建污水处理厂，鼓励与区域再生水循环利用工程项目一起交由社会资本一体化建设和运维。从区域再生水循环利用角度看，将污水处理厂与人工湿地、调蓄库塘、再生水管网等一体化建设和运维，更有利于再生水水量水质的调控和运行监管。从融资角度看，污水处理厂作为存量基础设施，可通过基础设施（Reits）模式为整体项目融资，增加了工程项目的可融资性。

二是鼓励采用EOD模式，通过关联产业促进工程项目的投资和收益可持续。

区域再生水循环利用在增加区域水资源可利用量的同时，改善了流域水环境，恢复了河道水生态，同时也为盈利性关联产业的导入提供了良好的生态基底。比如，人工湿地水质净化工程作为区域再生水循环利用的关键环节，可导入旅游、度假、会议、文化、养生等功能，建设有收益的生态产业。

相关政策文件也为关联产业开发提供了政策保障，如《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出，参与河道保护和治理的社会资本，在水资源利用等产业中依法优先享有权益。

区域再生水循环利用在改善水生态环境质量的同时，可通过引入市场化资源，比如沿河道注入文旅、运动休闲等元素，与康养、体育、设施农业、城镇开发等关联产业一体化实施，通过盈利性产业收益反哺，促进区域再生水循环利用工程项目的建设资金投入。

三是鼓励规范采用政府和社会资本合作（PPP）模式促进工程项目建设和运维。

区域再生水循环利用涉及人工湿地、调蓄库塘、再生水管网建设等城市环境基础设施，其利用途径除工业企业用水外，大都属于公共服务，符合PPP模式的应用范畴，且工业企业、部分市政杂用等利用途径具备一定的收费机制，较适宜打包成为可行性缺口补助类PPP模式。对于具备财政可承受能力的地区而言，规范化采用PPP模式，可提高区域再生水循环利用设施供给水平和公共服务供给效率。

在采用PPP模式实施时，应注重挖掘项目潜在收益，如在污水处理厂与区域再生水循环利用一体化实施的工程项目中，社会资本可通过污水处理厂节能降耗、厌氧沼气回收综合利用、污泥资源化利用等获取一定的收益。其收益可建立与政府共享机制，在提高社会资本挖掘项目收益积极性的同时，降低了财政付费压力，促进区域再生水循环利用工程项目的投资建设和良好运行。

四是鼓励社会资本投融资模式创新拓宽资金渠道。

区域再生水循环利用需建设的人工湿地、调蓄库塘、再生水管网等属于市政基础设施的重要组成部分，可鼓励社会资本成立区域再生水循环利用产业投资基金，地方政府通过认购份额的方式予以支持，促进大量闲散的民间资金通过产业投资基金渠道进入区域再生水循环利用基础设施建设领域。

此外，应鼓励社会资本通过企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场为区域再生水循环利用工程项目融资。

对于再生水回用于工业园区或大型企业以及部分具有收费机制的市政杂用等具备稳定偿债资金来源的工程项目，可探索发行项目收益债券，扩大社会资本融资途径，促进区域再生水循环利用工程项目落地实施和长效运行。

作者单位：生态环境部环境规划院