地方专项债提质增效稳增长——国务院常务会议部署用好地方政府债券扩大有效投资解读

国务院总理李克强日前主持召开国务院常务会议，部署用好政府债券扩大有效投资，促进补短板增后劲和经济稳定增长。去年11月24日、今年1月10日召开的国务院常务会议会也曾对更好发挥地方专项债资金带动社会资金的作用，扩大有效投资进行了部署。不到半年时间，国务院常务会议已三次对加强地方债使用管理作出部署。

“当前，我国面临的国际形势更趋复杂严峻，在疫情反复冲击影响下，经济下行压力进一步加大，亟须发挥政府债券拉动有效投资作用和资本撬动作用，更好地稳增长和稳定各方预期。”中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星接受记者采访时表示。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒接受记者采访时表示，当前我国经济下行压力持续凸显，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重冲击，需要强化跨周期和逆周期调节。作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，投资是连接供给与需求两端的关键变量，对经济增长起着重要的支撑作用。在防范化解隐性债务的背景下，地方政府其他融资渠道受限，专项债成为稳投资、促增长的重要抓手。

专项债发行进度加快

此次会议提出，要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。

今年的《政府工作报告》明确，安排新增专项债3.65万亿元，规模跟去年持平，其中去年底提前下达了1.46万亿元。今年以来，各地加快发债进度。例如，广东省近日组织发行新增专项债744.1亿元，2022年提前下达专项债1759亿元全部发行完成，筹集的专项债资金也已第一时间拨付市县使用，推动尽快带动扩大有效投资。

记者了解到，目前，全国人大已批准2022年地方政府专项债务限额，财政部正抓紧测算分配分地区限额。下一步，财政部将按程序报批后及时下达各地新增地方政府债务限额。这意味着剩余的2.19万亿元将尽快下达至各省市。

“于当年9月份发行完毕全年的额度，这是近几年都没有出现过的安排。”中建政研集团政府投融资研究中心高级研究员王嘉诚接受记者采访时表示，可以判断，今年下半年，2022年的债券发行工作将会明显加快，资金会尽快落实到项目上。

“今年专项债前置发行，债券发行进度提速，确定债券发行的整体时间表，有助于地方合理安排发行计划。同时，考虑到项目建设进度和实物工作量形成所需时间，可以更早、更好在年内拉动有效投资。”吉富星表示。

罗志恒认为，制定发行时间表，一方面，有助于加快专项债发行使用进度，及早发挥债券资金的撬动作用，扩大有效投资，对冲宏观经济下行风险；另一方面，方便各地政府合理安排专项债发行时间，避免集中发行，影响货币市场流动性。

合理扩大专项债使用范围

此次会议提出，要合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目的基础上，支持有一定收益的公共服务等项目；坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。

与前些年不同，今年专项债资金分配适当集中，不“撒胡椒面”，即具备实施条件项目多的地方适当多分，向中央和省级重点项目多、偿债能力强的省市倾斜。

近年来，专项债资金规模快速攀升，如何充分发挥专项债资金效益，是当前备受关注的问题，其中资金投向十分关键。财政部明确，今年专项债重点投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、能源、水利等九大方向，优先支持纳入国家“十四五”规划纲要的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目等。

此次会议指出，今年将再开工一批已纳入规划、条件成熟的水利工程项目，包括南水北调后续工程等重大引调水、骨干防洪减灾、病险水库除险加固、灌区建设和改造等工程，再加上其他水利项目，全年可完成投资约8000亿元。

事实上，2021年以来，财政部不断规范专项债券资金管理，指导地方按照“资金跟着项目走”的原则，聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大基础设施建设项目，加大对国家重大区域发展战略和“十四五”规划纲要重点项目的支持力度。同时，加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。此外，强化专项债券全生命周期管理，持续提高资金使用效益，对专项债券项目实行穿透式监测，开展全生命周期绩效管理。

不少地方积极发挥专项债对有效投资的带动作用。如广东省，将宝贵的债券资金花到刀刃上，优化债券资金投向，精准对接国家与省重大发展战略。2022年提前下达的专项债中，重点支持交通基础设施496.0亿元，占比达28.2%；支持市政和产业园区基础设施678.2亿元，占比达38.6%；支持科教文卫等社会事业270.5亿元，占比达15.4%等。

吉富星建议，专项债除优先支持国家“十四五”规划的重点项目，重点用于交通基础设施、保障性安居工程等9大领域外，也可根据形势发展和当地实际，扩展到其他有一定收益的公益性项目领域。“这样不仅有利于地方政府结合自身实际，挖掘、策划、储备更多项目，破解部分地方项目储备质量不高、收益虚高、规模不足等问题，有助于拉动有效投资，也有利于降低债券本身风险，形成良性的债券发行和偿付闭环管理。”他说。

罗志恒告诉记者，2017—2019年，专项债集中用于土储、棚改等领域，特别是2018年，土地储备和棚改专项债分别发行5893亿元和3102亿元，占当年新增专项债的66.8%，投向其他领域的资金相对有限。2020年以来，专项债着力向“两新一重”领域倾斜，但教育、医疗等民生领域获得的债券额度相对有限。“此次适度扩大专项债投资范围，有利于挖掘符合要求的项目，促进债券资金更广泛地发挥带动作用。”罗志恒表示。

“近期各地收到的债券资金需求申报通知中，明确提到重点关注水利、城市管网及乡村振兴。”王嘉诚认为，扩大专项债使用范围，主要是为了将一些重大领域或重大战略项目纳入支持范围，尽快发挥债券资金的支持作用。

发挥“四两拨千斤”作用

此次会议要求，用改革的举措、市场的办法，发挥专项债“四两拨千斤”作用，吸引社会资本投入，支持民营企业投资。

“从近几年情况来看，专项债用作重大项目资本金的比例不到10%，远低于25%的政策上限。同时，专项债与市场化融资的结合还存在较大阻力和难度。”吉富星表示，这就需要进一步放宽基础设施、公共服务领域的民营资本市场准入门槛，在保障专项债偿付和权益基础上，探索专项债和市场化融资的协同投入新模式，形成多元资金投入和撬动的合力。此外，加强项目谋划，重点用好用足专项债作为重大项目资本金政策，更好发挥杠杆作用。

罗志恒表示，要更好发挥专项债券资金的带动作用，需要做好项目储备工作，防止重数量不重质量，提高专项债项目收益率。项目收益率不仅是专项债发行的重要考量，也是影响市场积极性的关键变量。

“同时，要积极吸引境外投资者进入，促进专项债券市场化。当前商业银行是专项债的主要持有人，且基本以持有到期为主，专项债二级市场交易不活跃。通过引入境外投资者，可在一定程度上解决专项债投资者结构单一、发行定价扭曲等问题。”罗志恒表示，还要加大盘活存量资产力度，筹集社会资本投入专项债项目。经过多年的积累，我国基础设施存量资产规模已经相当可观，可通过推动更多符合条件的存量项目发行基础设施REITs，吸引社会资本参与。

近年来，一些省份坚持用足用好专项债券作为项目资本金的政策，加大对重大项目支持力度。如广东省今年已安排282.7亿元资金作为48个重大项目的资本金，撬动更多社会资本参与，支持粤东城际铁路等新建项目迅速开工，继续支持白云机场三期、深圳至中山跨江通道、穗莞深城际轨道等工程加快建设使用。

此次会议还提出，要加强资金管理，防止沉淀闲置，严禁违规兴建楼堂馆所、形象工程；要统筹把握国债、地方债发行，保持合理国库资金规模，保障基层落实退税减税降费政策和惠民生所需财力，防范债务风险；鼓励境外中长期资金购买国债，落实好相关税收优惠政策；金融系统要加强配合，保障国债有序发行，支持项目建设融资。