从“一根针”到“一盘棋”，“一网统管”如何助力智能城市治理

出入各家商场停车场，不用停车就可以无感支付过闸；孩子入学，报名，手机上传资料就可以方便完成；从环卫到城管，管理者可以精准地处置垃圾外溢、渣土车洒漏和违规户外广告……近年来智能城市建设取得显著成效的江苏宿迁，正在展现一幅城市治理的新图景。

早在2014年国家提出新型城镇化的背景下，“智能城市”建设就成为其中重要内容，无论是江苏宿迁这样中等规模的地级市，还是北上广深这样的一线城市，其总体目标是推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。尽管近年来智能城市建设已在全国铺开，但“智能城市是什么，智能城市怎么建”仍是一个没有标准答案的问题。

经过几年实践，智能城市建设出现了各有特色的路径和形态。从政务、市政、环保等领域以提高管理效能为核心的突破，到为全局推动市民生活、产业发展和政府管理的数智化，智能城市建设的实践正愈发趋向深入。如何更好地推动新兴技术优化提升城市治理，如何探索实践出一条更具适应性、普遍性的智能城市模式，已成为智能城市建设下一步的重要主题。

“平战结合”的治理实践

2020年2月，突发的新冠疫情使得北京经开区这一人员产业密集的区域面临严峻的防控压力，北京经开区联手京东旗下京东云智能城市推出“战疫金盾”系统。

当时，疫情防控最紧迫的任务就是通过信息上报和识别人员行动轨迹和，甄别出高风险人群，同时又尽可能的保证低风险人群正常的生活工作秩序。

通过经开区官方客户端“尚亦城”APP，个人可录入相关行程和健康信息，生成一个专属二维码，凭借二维码测量体温后，就可快速进入社区、楼宇或企业。该系统推出一周左右，就快速汇聚了区内2个街道所辖的56个小区近4万居民的信息，以及首批规模以上企业的实时数据，此外相关部门还通过该平台了解企业需求，在疫情期间进行综合帮扶。

个人企业上报信息，结合大数据生成二维码助力防疫，在今天看来这种模式已成为全国各地的标准操作。但在当时，“尚亦城”APP可谓全国为数不多的数智化助力防疫的典范。北京经开区管委会有关负责人介绍曾谈到，通过人口流动、医疗等数据，分析相关人员流动轨迹、预测发展趋势，实现疫情预防、溯源和追踪，实现了精准赋能疫情防控。

在“尚亦城”APP的背后，包含着基于联邦学习、同态加密、数据隐私保护的数字网关技术，相比传统数据平台快10-100倍的时空大数据索引和查询技术，以及模块化人工智能算法技术。在疫情有所缓解后，这一系统又快速迭代升级成为社会综合治理现代化指挥平台，发挥出更多的功效。

2020年9月，北京经开区为促进消费复苏，通过“尚亦城”APP大规模发放消费券，也开启了“尚亦城”APP平战结合的新尝试。在2021年春节的消费旺季，经开区利用该平台发放“送红包”“送文化”消费券，在春节长假一周内，总金额2100万元的“送红包”消费券完成核销约1280万元，撬动消费超3500万元。

“尚亦城APP”，功能上并非仅仅只是发放消费券那么简单。它其实是一款集“新闻+服务+电商+社交”于一体的融媒体社会治理新平台，由北京经开区政府参与运营的融媒体中心提供后台管理，并同时为个人和企业用户提供双版本入口。简而言之，北京经开区的这个超级“朋友圈”就是政府、企业和居民三者之间的连接器，用智能化和数字化的连接，让不可能变成可能。

在2021年2月，智能城市消费促进平台仅用两周时间就支持了“留京过年送红包活动”。其间，共有120万人次访问平台，领取消费券的亦庄本地用户达30万人，商家交叉发券4万张。以北京亦庄城乡世纪广场一家冻酸奶店为例，春节期间店铺单日流水从平时的1000元迅速提升到5000元以上。店主介绍说，“消费券为店铺积累了客流量，回头客也越来越多，起到了长期扶持的作用”。

“物联网+AI”赋能监管

在北京经开区，“尚亦城”APP做到了区域治理的平战结合，是智能城市建设在应对突发任务，促进区域消费等领域的成功应用。在深圳，该市光明区智慧环水综合管控平台，则是监管部门利用数智化技术提高监管质效的成功实践。

对于水务和环保部门而言，水体环境的监测和监管一直存在诸多难点，仅以排污监管为例，由于水网密布交杂，监管部门很难对大量排污企业做到实时量化监测，而随着物联网、大数据等技术的发展，为水务监测和监管提供了新的助力。

2018年以来，深圳光明区联合华为、地方国企建设了“智慧环水”系统，将各类监测传感器件布置到水体和排污企业，实现了对水环境和排污的实时智能监管。

“智慧环水”系统设置了54个站点59套设备高效监测水源质量，在当地的茅洲河，相关监测设备覆盖了茅洲河上下游排水口的窨井、茅洲河各支流，户外自动监测站一天24小时每40分钟向光明区智慧环水综合管控平台发送一次水质数据报告。

当地有关部门负责人曾表示，过去地表水没有全面监测，无法评估水环境容量和指导企业量化减排；管网监测覆盖度不广，无法应对污染突发事件，不能快速排查污染源头；污水排放口监测不全，加上缺乏业务分析，不仅无法了解环境现状，更无法对未来趋势做出有效判断。

“智慧环水”系统建成后，以“物联网+AI”为驱动，实现了水环境管理减排、防灾、一网全感知的效果。而未来，该系统将逐步扩展应用范围，将检测监管范围拓展至全区大气、土壤、噪声、及各类污染源等领域。

深圳的“智慧环水”主要聚焦于某个垂直领域，以上海为代表的一些城市，则以“物联感知城市、数联驱动服务、智联引领决策”为方向，持续推进“一网统管”的新型城市管理模式。

在率先建设“一网统管”的上海静安区，从街头垃圾桶、玻璃幕墙、消防应急通道，到社区出入口、楼道电表箱、独居老人床脚等点位，超过10万个物联网传感器，形成了一张既广泛覆盖，又深度渗透的“神经元网络”，成为实现“一网统管”的基础设施。

2021年，通过已经上线的上海“一网统管”系统2.0版，上海市级平台已汇集50多个部门的185个系统、近千个应用，初步形成贯通市、区、街镇三级，覆盖经济治理、社会治理、城市治理的城市工作体系。各政府部门可以借助该系统协同、参与和对接，形成全市联动高效管理的机制。

数智化政府打通“全市一盘棋”

在业内人士看来，“智能城市”是一个比较宽泛的概念，随着智能城市建设趋向深入，政府和合作方也将视角从较为垂直的“应用”，转向更具全局性的“治理”。

在江苏南通市，当地政府依托京东云智能城市的“智能城市操作系统”，创建了一套全国领先的市域治理现代化指挥中心（以下简称“指挥中心”），在监管、服务、决策、治理等层面迈上新的台阶。

“危化品车辆苏FXXX19在8月份多次驻留在同一个区域，驻留时间集中在工作日17：30左右，每次驻留时长45分钟，符合卸货作业时长，而该区域周边并没有化工企业……”这些出现在南通市指挥中心大屏上的信息，是该市危化品全流程监管系统智能监测上报的数据，凭借这条线索，当地有关部门成功联合查处了一起冒名购买危化品，私自转移生产线的违法案件。

上述案例也直指地方政府在行政监管上的一些难点和痛点，其一，是信息收集反馈渠道有所局限，在职能部门人手有限收集信息方式单一的情况下，大量与监管服务对象有关的信息无法直达决策部门；其二，各职能部门由于条块分割的架构，互相之间难以高效分享信息、研判信息，也较难以协同行动，正如上面的例子，危化品车辆和产线涉及交管、经信、安监、环保等部门，传统监管方式很难“无缝对接”。

南通市市域治理现代化指挥中心依托京东云开发的市域治理现代化平台，整合了12345、数字城管、网格化服务管理的职责，并与南通大数据管理局一体运行，打破了数据孤岛，汇聚了南通64个部门、10个县市区数十亿量级的数据，对全市域数据进行了汇聚、治理、共享，让指挥中心通过1张总体态势图、16张专题图即可实现对相关领域的“一屏统览”“一网统管”。

在江苏宿迁，类似的市域治理现代化指挥中心同样也在发挥作用。该中心集合12345热线平台、职能部门OA办公系统、数字城管平台、舆情系统、监测预警中台等渠道的信息，对汇聚的所有事件统一联动指挥处理，覆盖贯通当地市县乡三级。

趋势：从协调统管到共商共治共享

随着近年来智能城市建设涌现出众多成功案例和有效模式，政府部门和建设合作方对于“怎样建设智能城市”也有了更为深入的理解和认识。

仅就城市治理维度而言，经历了从硬件铺设、到系统集成的信息化模式、再到数智化的“操作系统模式”的发展过程。具体来说，如治安摄像头、水质检测传感器，为城市管理提供了高效的信息获取渠道；打通各部门数据，方便老百姓办事则是一种系统集成的模式；更进一步，实现各职能部门的信息共享和协调调度，则又上升一个层面。

在城市管理中，地方政府常常采取一种“某某专项行动协调领导小组”的形式，针对性地处理城市管理中的某些事项，例如，某地如需集中规范整治户外广告，常常会集合城管、工商、公安、消防等部门力量，再由市级分管领导统一指挥调度。

而正如南通市市域治理现代化指挥中心，通过智能城市操作系统建立的“一网统管”的机制，使得城市管理中的协调调度机制实现了常态化，更获得大数据、AI等技术的数智化助力。而着眼未来，还将在产业规划引导、区域社会经济发展等方面发挥更大的作用。

在京东集团副总裁郑宇看来，数字政府发展可以划分为五个阶段：1.0阶段是垂直业务应用系统；2.0阶段是一网通办；3.0阶段是垂直领域的智能大脑；4.0阶段是城市治理一网统管，即市域治理现代化；而随着5.0阶段一网通办、一网统管的双网融合阶段，将实现政企民共商共治共享。