权力清单力避“‘有为政府’重回‘全能政府’”

1月4日，开年首次召开的国务院常务会议聚焦多项涉企重磅政策。其中最为引人注目的，当属国常会对行政许可事项清单管理作出明确部署。会议指出，要推动有效市场和有为政府更好结合，持续深化“放管服”改革，将全部行政许可事项纳入清单管理。

“权力清单”“清单管理”均非新词。这次的亮点在“全部”，“全部”亦即不分级别，不限地区，不留“尾巴”。十年前，一些地方就在推行权力清单和相应责任清单方面进行了有益探索。2015年，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，将“权力清单”作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，作了具体部署。

《意见》明确将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

“清单管理”也写入了2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》。“国家实行行政许可清单管理制度，适时调整行政许可清单并向社会公布，清单之外不得违法实施行政许可。”（第四十条）

有法可依，有例可循，有地方经验可推广，有他山之石可“抄作业”，清单管理按理说并不难。在地方实践中，行政许可的清单管理，又有省级好过地市级，地市级好过县（区）级的基本面。“上面一条线，下面千根针”。前些年，一些地方的“奇葩证明”不时被媒体曝光，引发舆论关注。这些绊脚石式的“奇葩证明”，大多发生在县（区）及以下政府部门，且大多在“非行政许可审批”的外衣之下潜滋暗长。

非行政许可审批就是指那些不属于行政许可法调整的行政审批，这本是个历史遗存。2004年《行政许可法》施行之前，一大批政府内部审批项目，还来不及立法，又不能简单取消，当时就以非行政许可的名义保留下来了。

从“许可法定”“法无授权即禁止”的法治原则来说，游离在法律之外的非行政许可审批，在《行政许可法》施行之后，理应逐渐减少直至废除。之所以“尾大不掉”，甚至成为“权力清单”的一大绊脚石，究其根源，或有素质之忧、监督之乏、机制之弊等综合因素，但最根本的，当在利益之困。

权力清单管理“知不易，行更难”。难就难在权力与利益相织相交，纠缠不清。基层治理，直面的是个体和市场主体，是不特定的行政相对人。从公权力行使的角度观察，要管事，自设门槛、公章当道堪称最便利的举措，当然也是最典型的懒政。在便利管理者的同时，个体和市场主体的权利因此受限，地方保护、部门保护、权力腐败等积弊也由此有了更多寄生的空间。

18年前，《行政许可法》已明确规定有权设定许可的主体。全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关则一律不得设定行政许可。对一个法治政府来说，推行许可清单管理并非不可为。对各级政府来说，最大的考验仍在敢不敢为，在是否能拿出壮士断腕的勇气，不折不扣践行“法无授权不可为”。

长期以来，我们习惯于将政府看作是可以无所不为的“全能选手”，尤其是计划经济时代，行政权力无处不在，无孔不入，无事不管。社会主义市场经济体制确立之后，深化行政体制改革的主线一句话概括，就是要把属于市场的还给市场，把属于社会的还给社会，把属于行政的留给行政。本届政府着力推动的简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，也深深嵌入了这一进程。

从管理型政府迈向服务型政府，体现了政府权力运行的整体思维，这也是国家治理能力现代化的动态升级，是政府、市场和社会之间关系的科学调适。推动“放管服”改革，要警惕只“放”不“管”，单“放”不“服”，避免一放就乱，又重回一乱就收的老路。

政府职能的转变，也深深嵌入了世界百年未有之变局，当下更应警惕借助“有为政府”的概念，重回“全能政府”的老路。“有为政府”不是政府无所不能，而是“法定职责必须为”。清单管理并不仅仅是一张权力清单。

用李克强总理的话来回答，政府既要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；还应给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；更应理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。完整理解并践行这三张清单，三位一体，协同并进，才是打造法治政府、服务型政府和有为政府的路径。（王琳）