《重庆市人民政府办公厅关于着力提升城乡防洪能力的通知》政策解读

2021年12月1日，《重庆市人民政府办公厅关于着力提升城乡防洪能力的通知》（渝府办发〔2021〕141号）正式印发。为了准确理解和严格执行这一政策，根据有关规定，现就有关事宜解读如下：

一、起草背景及过程

党中央、国务院高度重视防洪减灾工作。习近平总书记明确提出“坚持以防为主、防抗救相结合”，《长江保护法》《防洪法》和国家“十四五”规划纲要及重庆市“十四五”规划纲要等都明确要求提升防洪能力。目前，我市城乡防洪能力低，防洪形势严峻，防洪压力大。陈敏尔书记、唐良智市长多次作出指示，要求坚持人民至上、生命至上，提升水旱灾害防御能力，消除防洪安全隐患。市政府此前已对提升中心城区防洪能力作出安排，印发了《重庆市人民政府办公厅关于做好重庆中心城区防洪能力有关工作的通知》（渝府办发〔2021〕39号），同时要求研究其他区县防洪能力提升有关事宜。在水利部水规总院和长江委指导下，市水利局对各区县、各重要河流防洪标准进行了复核，会同市级有关部门对防洪重点地区开展了实地调研，对防洪重要事项进行了专题研究；各区县政府提供了现状防洪标准、防洪现状等资料，提出了经济社会发展、规划防洪标准等需求。从中心城区防洪能力看，现行防洪标准100年一遇，但现状防洪能力仅5—50年一遇。从区县现状防洪能力看，万州、开州、忠县、云阳、巫山等5个区县城区达到50年一遇防洪标准；涪陵、长寿、江津、璧山、铜梁、潼南、丰都、奉节等8个区县城区达到20年一遇；黔江等17个区县城区不足20年一遇，其中合川、綦江城区低洼处不足3年一遇。全市具有防洪任务的550个建制乡镇，有84个达到20年一遇防洪标准，466个低于20年一遇。与专家建议防洪标准比，城市防洪达标率为13%，乡镇防洪达标率为15%。

提高城乡防洪能力，是落实党中央新发展理念和防洪工作新要求、回应人民新期盼新期待、适应防洪新形势新格局的需要。为认真贯彻习近平总书记关于防洪减灾的重要指示批示精神，进一步落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，持续提升我市城乡防洪能力，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会高质量发展，建设高品质生活宜居地，按照市委、市政府要求，依据《防洪法》《长江保护法》《乡村振兴法》等法律法规以及国家和本市“十四五”规划纲要，市水利局组织起草了送审稿，组织有关部门、有关专家进行了研究，两次征求市级有关部门、区县政府和公众意见，主要意见均予以采纳；在研究过程中，国家有关部委领导和部分研究院、设计院专家给予了我市大力支持，多次参加实地调研、技术讨论等工作，提供了大量的技术指导。文件经合法性审核、市政府研究并修改完善，提请市政府常务会议审议通过，市政府决定将重庆中心城区防洪能力提升和区县防洪能力提升有关内容予以合并印发，形成了《重庆市人民政府办公厅关于着力提升城乡防洪能力的通知》（渝府办发〔2021〕141号）（以下简称“《通知》”）。

二、文件的主要内容

（一）主要结构。《通知》主要由七个部分组成：一是强化防洪能力提升的规划管控；二是严格新建项目防洪管控；三是合理处置具有防洪风险隐患的违法或碍洪建筑；四是加强流域防洪调度能力建设；五是科学谋划防洪工程项目；六是加快防洪非工程措施建设；七是工作要求。

（二）核心举措。提升城乡防洪能力的主要思路是“严格控制防洪不达标增量、逐步消减防洪不达标存量”，主要手段是“明确防洪管控水位，以加强防洪管控为主、防洪工程建设为辅”。主要的核心举措有：一是明确防洪能力提升的规划管控。中心城区各区防洪管控水位不低于100年一遇洪水位，其城镇开发边界外防洪管控水位不得低于50年一遇洪水位。万州城区防洪管控水位不低于100年一遇洪水位，巫溪、城口、武隆城区不低于30年一遇，其他区县城区不低于50年一遇；临河建制乡镇防洪管控水位不低于20年一遇，重点乡镇不低于30年一遇；农村重点地区防洪管控水位原则上不低于20年一遇。流域面积1000平方公里以上的河道、流经区县城区的河道、流域100平方公里以上的重庆中心城区河道防洪管控水位由市水利局确定并公布，其他乡镇、农村重点地区和所辖水库防洪管控水位由区县政府确定并公布。国土空间规划、防洪规划应当落实防洪管控水位要求。

二是明确房屋建筑防洪管控措施。新建（含拆除重建）房屋建筑地面层标高（±0.00）不得低于防洪管控水位。山洪灾害易发区不应建设房屋建筑。道路、桥函、码头、管线、取水、排水等新建工程设施应当符合国家规定的防洪标准，充分考虑排涝顺畅，不得妨碍行洪畅通和抬高河道水位，涉河建设方案应当依法报请水行政主管部门审批。依法拆除违法建筑，加快拆除防洪管控水位下的危旧房屋建筑和其他碍洪建筑，优先拆除城镇防洪风险点的现状房屋建筑，逐步清退防洪管控水位以下的其他原有房屋建筑。强化对历史文化建筑的保护。

三是明确城乡防洪能力提升方法。防洪管控和建设协同推进，防洪工程措施与非工程措施双管齐下。在防洪工程措施方面，要加强病险水库除险加固，充分发挥已成水库防洪作用，强化泄洪通道管理，因地制宜建设防洪水库，科学谋划防洪工程项目，严格执行防洪工程设计洪水标准，高度重视防洪工程品质提升，加强对已建防洪护岸工程的改造，优化滨水亲水游憩空间。在防洪非工程措施方面，大力推进水文基础设施现代化，提升预警预报水平，强化水库群联合调度，加强山洪灾害防治，提升水旱防灾物资保障能力，探索洪水保险制度。

三、有关问题的说明

（一）关于防洪能力、防洪标准、防洪管控水位的关系。

防洪标准是指防洪保护对象按照有关法律法规或者技术标准要求应当达到的洪水防御水平，一般用某一洪水重现期表示。防洪标准一般由有关技术单位按照国家有关技术标准论证，区域防洪标准应当在防洪规划中明确，在国土空间规划中落实。

本《通知》所称的“防洪管控水位”是指从防洪角度控制房屋建筑地面层标高（±0.00））的最低高程。防洪管控水位的确定重点参考了城乡防洪标准且不低于该防洪标准，同时不得低于三峡水库搬迁建设高程、其他水库（含规划水库）坝顶高程等。“防洪管控水位”与“防洪标准”的法律后果有较大不同，防洪管控水位主要用于控制房屋建筑地面层标高，而防洪标准还涉及其他法律关系，如河道管理范围的划定主要依据区域防洪标准。

本《通知》所称的“防洪能力”是指房屋等建筑物以及区域现状实际达到的洪水防御情况，也可称为现状达到的防洪标准，一般采用某一洪水重现期表示。判定区域防洪能力有一定的主观性，如有的以岸线达标率来判定，有的加上非工程措施来判定，本次主要以房屋建筑地面层标高为判定标准。比如某房屋建筑在3年一遇洪水时即基本达到地面层，则这栋房屋建筑的防洪能力为3年一遇，本区域防洪能力可判定为3年一遇；如果本区域其他房屋建筑均为20年一遇防洪标准，拆除此栋房屋建筑后，则本区域防洪能力可判定为达到20年一遇。

（二）关于防洪管控水位以下的土地利用事宜。

防洪管控水位仅用于控制房屋建筑地面层标高，防洪管控水位下的土地除了不能建设房屋建筑，其他方面与一般土地的管理没有区别。在符合有关规定前提下，防洪管控水位以下区域可以按照乡村振兴或城市品质提升的要求规划建设滨水空间、生态防护绿地、步道、慢行车道以及文化、体育、休闲等公共设施。对防洪管控水位下清退出来的用地也要结合历史文化保护传承、城市品质提升和乡村振兴要求实施生态化、智能化改造。由于防洪管控水位以下的土地包含了河道管理范围、水库管理保护范围（水库库区防洪管控水位以下包括库区管理范围和库区保护范围），对属于河道管理范围的部分应当按照河道管理的要求办理，属于水库管理保护范围的部分应当按照水库管理保护的有关规定办理。

需要注意的是，根据有关规定，河道（水库）管理范围内的土地不能出让。河道（水库）管理范围外的土地可以结合其他有关法律法规规定予以出让，但是按照本《通知》要求，除河道（水库）自身安全、保护、运行、管理所需且经水行政主管部门同意的房屋建筑外，防洪管控水位以下不能新建房屋建筑；水库库区管理保护范围外和河道管理范围外可通过建设地下车库、地面垫高等方式达到防洪管控水位（其他法律法规有禁止规定的除外）。

（三）关于防洪管控水位下的现状房屋建筑拆迁事宜

防洪管控水位下的现状房屋建筑，数量较大，区县要认真梳理，分类处置。一是有些是必须拆迁的，如依法应当拆除的违法建筑、具有严重防洪安全隐患的危旧建筑、严重阻水的房屋建筑物等。二是有些是可以不拆迁的。如历史文化建筑以及具有历史文化性质且应当原地保护的房屋建筑可以不拆除。再如不在河道管理范围内且建筑稳定性较好，防洪管控水位下的楼层可以改建为抗浮抗渗的全封闭地下车库或者地下商场达到地面层标高的部分房屋建筑，也可以不拆除。另外可以通过上游建设防洪调蓄水库或者通过建设堤防工程达到防洪管控水位的房屋建筑也无需拆除。三是需要拆除的房屋应当分轻重缓急逐步清退。对防洪风险点的房屋建筑要优先实施旧城改造，因城市品质提升需要拆除的也要优先实施；其他的纳入旧城改造规划实施。所需资金在旧城改造等既有渠道解决。

（四）关于涉及三峡水库的防洪管控的实施

根据国务院三峡办《关于同意实行长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲的通知》（国三峡办发计字〔1994〕056号）“库区搬迁建设最低高程为：城（集）镇、农村居民点等，在涪陵以下为182米，长寿为188米，重庆市为196米”的规定，本《通知》与此规定相衔接，明确了三峡水库重庆库区的防洪管控水位。一是按照库区搬迁建设高程确定防洪管控水位，即房屋建筑地面层标高不得低于三峡水库库区搬迁建设高程；二是国家正在组织划定三峡水库管理范围和保护范围，待国家明确新的管理措施后，按其规定执行，届时防洪管控水位可能进行相应调整。