李光耀给打了70分？当年花了3000万规划费的苏州工业园区，为什么现在还值得学？

苏州工业园，是江南神话，使苏州与上海，改革开放最大受益者深圳成为中国三大工业城市。遥遥领先于广州、重庆、东莞、泉州、宁波、无锡、武汉、天津等工业城市。

当苏州工业园成立之际，恐怕很少有人想到今后20余年里它会成为中国园区发展的标杆。时至今日，无数人开始寻求苏州工业园的成功奥秘。它以超前的规划理念和标准，使用科学的编制制度和以人为本的规划管理创造了一座新城的建设奇迹。其“一张蓝图绘到底”的规划建设实践值得我们深思。

据说这是一篇采访了8年的调查报道。

应该说，尽管时间距今已经比较久远了，但好的文章能够跨越时间闪耀光辉，给人以新的启迪。

这的确是一篇相当难得的关于苏州工业园报道中相当详实的文章，里面提供了很多值得园区开发运营者和新城新区规划建设者借鉴的启示性资料。

苏州工业园的规划和思维确实超出了园区概念，“产城一体、软硬结合”在这里得到很好的体现，确实体现了新加坡经验的过人之处（但李光耀也仅仅给这里打了70分，认为这些仅仅是新加坡城市和园区经验的九牛一毛而已）。

这篇文章还被包括北京市规划委在内的众多地方政府规划部门引为圭臬，其价值可见一斑。的确，像北京这样失败的城市规划，真是应该拿着苏州工业园的经验书面壁思过。

如今苏州工业园仍然在各地输出自己的模式，但现在看起来，囿于特殊的时代背景，这种输出现在还罕有成功。

我们希望这种输出更多是先进理念和经验的再实践和再提炼，而不是简单的、急功近利的、唯数字化的“复制-黏贴”。

苏州工业园“造城”新榜样——城市可以这样规划

苏州工业园区城市规划思想之新颖、手法之先进，即使对城市规划一点不懂的人也能感受得到。

比如，8年来，园区几乎从不堵车！虽然区内一直在进行修路、建房、埋设管线等基建工程，多次举行房产交易会、卖彩票，中央领导视察和外国贵宾来访不断，交通却一直畅通无阻！为何能够这样？简言之，园区规划得好。

具体一点说，是他们在制定城市规划时，早就采用了一种结构独特的功能用地布局。

在首期开发区，采用了由西向东“轴向布局”的形式：商业区居于中心地带，其南北两侧，由内向外依次是居住区和工业区。工业区运输量大，重型车辆多，它们的交通干线就被布置在园区的南北两边，远离商业区而紧靠园区外围，这样，重型交通与轻型交通就分开了，居民上班和逛街的人流也分开了。

区内的行人、车辆每次出行的路途都不长。此外，这里的主干道连接次干道，次干道连接支路，结构清晰，分工明确，不允许支路与主干道交叉，不允许工厂面向主干道开门。于是，行人、快车、慢车各行其道，互不干扰。

在园区的社区内生活，人们觉得非常方便。传统的社区居民生活服务设施是“天女散花”式的，东一处，西一处，而且往往建在路边；园区则借鉴新加坡经验，所有商业服务、社会服务设施，包括农贸市场、邮政所、门诊所、电影院、书店、阅览室、理发室、浴室、洗衣房、修理铺等等，都集中在一起，称为邻里中心。

全区规划了19个邻里中心，每个邻里中心为半径0.5平方公里的１万多户居民提供服务。另外，在地块较小的居民区，又规划了4个邻里小中心。同时在适当的地方规划了规模大于邻里中心的2个商业服务中心，在园区中央则规划了一个中心商城。

这样，一方面大大方便了居民生活，使居民区域整洁有序，另一方面，由于布局合理，商业服务、社会服务设施的经营者的经济效益也能得到保障。目前，区内已有两个邻里中心开业，大受欢迎。

——为何能够“心想事成”

“我们1994年拿到的发展蓝图与园区现在的实际模样十分接近，这在中国其他地区是罕见的！”这是第一家进入园区的外资企业三星电子（苏州）半导体有限公司负责人李成春的评价。　　

图：苏州工业园区建设前的手绘规划图

图：苏州工业园区实景图，与当年规划高度吻合

在许多地方，规划是一回事，建设又是一回事，建成的东西与规划相对照，经常是面目全非，显得随意性太强。

而在苏州工业园区，８年前是怎样规划的，8年来就是怎样建设的，极少对规划进行结构性变动，给人一种“心想事成”的感觉。

这里没有一边建设、一边修改规划的混乱，也没有建好了又推倒重来的折腾，因为他们始终做到了超前规划，坚持了“先规划，后建设；先地下，后地上”的原则。

要做到“心想事成”，就必须“想”得合理、严密、周到。园区的规划有一套庞大的体系：他们既有确定长远目标和宏观控制指标的“概念规划”，又有确定园区性质、规模、土地利用结构和总体布局、交通体系、基础设施标准和规模、环保和防灾体系、总体景观等等的“总体规划”，还有建设指导和建设控制的“详细规划”，以及重点地段的“城市设计”、“景观设计”。

这样，对于园区的开发建设和城市发展，无论是宏观指导，还是具体操作，都有了科学的依据。这些规划，都是在实际开始建设之前就制定出来了，并经过了政府批准。

基础设施建设的高标准，是园区规划经得起时间考验的主要原因之一。在启动之前，他们就全面编制了各项基础设施的专业规划。

他们在国内率先实行了高标准的“九通一平”，“九通”即道路、供电、供水、排水、排污、燃气、供热、通讯、有线电视全通，“一平”就是土地填高平整。

这一标准即使放在发达国家也不逊色。环保意识得到了充分体现，除了居住区与工业区分开，绿化率高达40％，污水100％截流。

他们还规定，在居住区与工业区之间设置缓冲带，轻污染工业项目、一般工业项目、特殊工业项目和污水处理厂等易造成重污染的项目分别必须设置50米、100米、500米和1000米的缓冲带。

为此，园区基础设施的资金投入强度达到了国内国家级经济技术开发区平均数的2.5倍。在已开发的13.5平方公里土地中，共投入100多亿元。

在园区启动后的前一两年，由于大量“功夫”做在地下，许多不明其理的苏州人曾经抱怨园区开发进展太慢，后来看到外商踊跃前来落户，方才领悟了这种“先地下，后地上”的妙处。

——“留有余地”的妙处

苏州工业园区的规划，具有极强的执行力，同时又注意留有余地，有一定的伸缩性。　　

园区的规划十分重视可操作性，它不仅对土地的用途、规模提出了开发准则和严格的管理要求，而且具体的控制指标大多也是定量化的，如对道路的停车口、红线，对建筑物的容积率、层高、门户朝向都作了明确规定，而且落实到每一地块。

但是，他们知道，任何规划都不可能十全十美，都必须根据不断变化的形势进行适当调整。为了让这种调整不至于对整体规划造成大的冲击，他们在编制规划时，就考虑到了这种长远的需要，并为此留下了足够的余地。

例如，在土地利用上，他们安排了大量的预留地，以便用于目前不可预见的用途；在道路交通方面，预留了将来发展轻轨交通的用地，在主干道交叉口预留了将来建设立交的余地。

基础设施的标准和地下管线的铺设，都考虑了长期发展的需要。在规划中，他们在严格维护总体结构的前提下，允许地块适当地分割、合并；土地用途可以在一定情况下置换；住宅的密度和位置可以略有更动；容积率允许在上限、下限之间浮动。

图：当年待开发的苏州工业园区地块

事实证明，这种灵活性为园区建设提供了方便。比如，在原来规划中的中央商贸区，有一块20公顷的地块，准备用来建设园区的文化区，后来考虑到，这个地块如果作为园区的文化区，是足够大的，但与整个苏州市区结合起来看，这片区域就显得小了，不符合建设“大苏州”的整体战略布局。

于是，他们就将文化区的位置向东推移，而将原来的地块建成了一座漂亮的“中央公园”。

在规划中，原来要建的学校个数较多，每所学校的规模较小，他们采纳教育部门的建议，根据当地实际，减少了学校的个数，增大了各校的规模。园区规划局总规划师时匡认为，这些修改是合理的，表明了规划的进步。由于早在规划中留下了余地，这些修改并没有影响园区的整体格局。

产业园区普遍法则——城市规划大于市长

规划建设界有句行话：“三分规划，七分管理。”苏州工业园区的规划者认为，国内目前许多地方强调规划管理的“市长负责制”，这种管理体制相对于轻视规划工作是一种进步，但随意性过大。

他们建立了“专家从严执法”的城市规划管理制度，摒弃了随意性，增加了透明度，严格按照城市规划组织城市建设，既确保了规划的切实施行，又保证了基础设施建设的高水平和总体布局的合理性。

在苏州工业园区，“规划大于市长”，已成为普遍接受的原则。

——规划必须严格执行

“这里规划不行，改一改！”“那里规划太落后，重新规划！”许多地方的市长都在说这样的话，而对苏州工业园区，苏州市历届市长——章新胜、陈德铭和杨卫泽，却从来没说过这种话。

一方面，他们都认为规划已经做得相当出色，更重要的是他们知道，如果缺乏严肃性，任意修改，再好的规划也只能是一堆废纸。　

在发达国家，规划被视作法律。通过借鉴新加坡经验，苏州工业园区十分强调为国内城市规划建设积累新经验，强调采用发达国家的通行办法，以政府批准的规划为法规，公布于众，然后授权规划师分级管理，行政首长只处理极少数的特殊情况，同时对有规划管理权的规划师实施严格监督，确保了规划的切实施行。

新加坡对建设结构蓝图的管理十分严格，除了政府的监督，还建立了“认可审查师制度”，对蓝图进行审查。

苏州工业园区借鉴了这一经验，聘请建筑结构工程师，对建筑工程进行建筑结构施工图的审批，对建筑消防和环保工程也进行审批，以确保建筑结构的安全性、消防的安全性和环保措施的同时到位。

这样由设计者、审查结构工程师和政府官员分别承担责任，形成了一个对建筑安全责任有多重保证的建筑结构安全保证体系。

按照新加坡经验，园区还采用了建筑使用证制度。每个建筑项目工程在竣工之后投入使用之前，均由规划部门对工程验收工作实行扎口管理。完全合格，才发给建筑使用证。

为了确保建筑物的使用安全，及时对破损或陈旧的建筑物外墙或围栏予以整修，园区规划局还定期对建筑物进行检查。

在园区，投资者买了地，并非就可以随意决定如何使用这块地皮。为了使园区土地得到最大程度的利用，园区规定了每平方米土地上的土木工程最低投资额、设备最低投资额以及最低与最高容积率。兴建和购买的工业厂房，必须用于生产，而不能空置或转让。工业用地的生产面积必须达到50％以上，办公及其他辅助面积必须在25％以下。

实践证明，这些措施有效地防止了土地使用性质的变相转换，保证了园区总体布局的合理性。

外商在园区投资，选择地块时，工业项目只能在工业区，商业项目只能在商业区，房产项目只能在居住区，不能随意选择。

想在苏州工业园区投资，就必须达到这里要求的比别处高得多的环保标准。例如大气标准，国内其他地方一般是260－600mg/l，而园区为100mg/l。园区的烟尘排放标准相当于国家需要特殊保护区域的标准。

——规划真是“管的宽”

许多外地规划师到苏州工业园区参观后都有一个感觉：这里的规划部门要管的范围真是宽！　　

“城市设计”即是一例。苏州工业园区是一座现代化的新城市，但它又不是孤立存在的。

为了使园区与它西边的苏州古城保持风格上的和谐，园区的规划中将城市中轴线置于苏州古城的延长线上。小桥流水的苏州古城没有6层以上的高楼，于是园区与古城相连部分的建筑物就进行了严格的高度控制。由西向东，建筑物高度逐渐升高。

园区总规划师时匡指出，在发达国家，城市设计已是一个被广为接受的概念，但在国内，只重视单个建筑物的美观、个性，不注意城市整体和谐的情况相当普遍。

在许多新城市，这边一片“北美风格”，那边一片“欧陆风情”，都想当“主角”，没有配角，结果互相矛盾，互相排斥。

而苏州工业园区则不同，对每一幢建筑物都有详细的《指导意见书》，必须遵照执行。对区内的广场、路灯、雕塑、车站，乃至于植物栽种，规划局都要管。　

在园区，工业区和居住区的建筑物都不准挂广告牌，尤其不允许做屋顶广告。商业区可以做，但广告牌的大小、位置都必须经过严格审批。

这么做，一方面是出于安全考虑，防止广告牌跌落造成危险；另一方面也是为了保持城市风格的整体效果。

前几年，不少想做广告牌的单位通过各种关系找到规划局，要在不许做广告牌的地方做广告牌，规划局都坚决顶了回去。

园区管委会曾经打算在办公大楼顶上做一个“区标”雕塑，后来再三考虑，觉得与整体风格有冲突，最终没做。

时匡说，执行规划最大的障碍是领导的干预，必须顶住这种干预，树立规划大于市长的理念。他欣慰地说，苏州市领导、园区管委会领导对规划的高度尊重，是园区国际一流的城市规划得以充分贯彻施行的决定因素。　　

著名建筑学家、中国工程院院士齐康先后四次前往园区考察，并把他所在的东南大学建筑研究所全体人员带来参观，他认为，园区这种“管得宽”的规划对国内各地的规划工作具有重大参考价值。

——规划不等于僵化

原则性与灵活性，是国内规划界长期没有处理好的一对矛盾。苏州工业园区的城市规划工作之所以有特点，还在于他们通过借鉴新加坡经验，没有把规划看成僵化的东西，而是始终强调了规划的灵活性；同时与种种无原则的“灵活”相比，他们的灵活性被严格地纳入了法制轨道。

在园区的规划管理中，建设单位的正常建设过程由规划师全权处理。当建设单位对规划师的处理不够满意时，可以提出“违规申请”，还有一次“上诉”机会，由规划局局长进行裁决。如果违规申请或上诉合乎情理，将会得到灵活的妥善处理。

这一制度的实行，保证了园区各项建设在总体上依照规划进行，为建设者的合理化意见留出了空间，同时又确保了对规划的修改不至于失去控制，还可使政府加强对规划师的管理和监督。

园区规划师吴昊告诉记者，8年来，规划局几乎每月都收到来自建设单位的违规申请，规划局也批准了很多，不过这些申请都是一些小改动，如大门朝向、门卫室的面积之类，不影响大局。

3000万编制规划值吗？

苏州工业园区编制总体规划和各种详细规划花了3000多万元。8年前，当他们制定规划时，许多人说太昂贵了，而今天，所有批评者都改变了看法。原因是：值得。

——外商和购房者的回答

8年间，苏州工业园区的GDP增长了16倍，财政收入增长了61倍，已分别达到180亿元、24.39亿元。

目前的园区，是由原苏州市郊区的1个镇和一个郊县的4个乡组成的，这5个乡镇在原苏州全市的经济总量中份额很小；而现在的园区，经过8年的高速发展，其GDP已占到全市的10.2％，相当于为中国凭空增加了一个“十强县”。

园区的巨大成就，直接来自于外商投资企业。8年来，园区已累计引进合同外资131.5亿美元，实际利用外资47.4亿美元，设立外资企业764个。在国内的国家级经济技术开发区中，苏州工业园区起步较晚，然而，园区引进外资总额却已跃居第三名左右，单个项目平均投资额超过3000万美元，为全国开发区之最！

1998年4月，美国全国州协会访华团访问园区后，对园区的规划给予高度评价，并在访问报告中指出，今后在介绍美国企业到中国投资时，将推荐苏州工业园区作为首选投资地。

住房刚刚建好就卖光，甚至还没竣工就被订购一空，是几年来苏州工业园区房产市场持续出现的一大奇观。

1997年，园区房价为每平方米1500元，现在已翻了一番。据调查，购房者最为看好的，就是园区国际一流的城市规划所带来的优美环境、一流基础设施和生活上说不尽的方便。

与园区创造的如此巨大的财富相比，还能说当年花3000万元做规划太贵了吗？

由于规划带来的巨大效益在园区开发建设过程中不断显现出来，园区现已形成凡事尽可能先作一流规划，为求好规划不惜巨资的新型理念。单个项目的规划费用超过100万也不算什么新鲜事了。

——规划代替了85％的工作量

对于建设一座新城市而言，一流的规划，就是一流的路线、方针、政策。规划好，事半功倍；规划差，事倍功半。

如前所述，苏州工业园区规划局要管的项目非常多，工作量很大，可是整个规划局参与规划管理的人只有8名，不到一般城市规划局人员的1/4！

这样高的工作效率固然与规划师的业务能力有关，但更重要的是，由于规划做得十分精细，开发建设中遇到的有关规划的大多数问题，在规划文件中都能找到现成的答案，行不行，依法办事即可。

为了尽可能做到有法可依，他们先后编制了《城市规划建设管理办法》《建设项目环境保护管理办法》《公用事业管理办法》《施工现场管理办法》《建筑工程质量管理办法》《建筑企业管理办法》《危险废物污染防治管理办法》，这些《办法》既定性，又定量，还定位，非常容易操作。时匡说，规划代替了规划局85％的工作量！

时匡曾参与编制园区所有的规划文件。他说，仅编制园区总体规划就用了1年多时间。

每个规划的编制都经过了专家编制——公示并听取有关部门意见——政府批准——成为法规——三年小调整——五年大调整的过程，前面的工作做得细，后面的执行就简单了。

“我们的规划的确做得比较贵，但这正体现了对知识和科学的尊重。在很多地区，规划不值钱，建设预算中很少有编制规划的费用，建筑工期中基本上不考虑编制规划所需的时间，这与发达国家规划时间约占工期1/3、规划费用约占建设费用5％到10％的水平相去甚远。有些城市巴不得今天提出立项，明天就拿出规划，这是对建设不负责任！实际上，建设项目的特色、水平早在规划阶段就已基本上确定了。”时匡深有体会地说。

——可以参考的与难以照搬的

许多人说，苏州工业园区最值钱的东西，就是他们的规划！园区的一半外商是靠规划引来的。国际一流的城市规划让他们受益无穷，而到这里参观过的外地人却往往感到，园区规划的经验很难借鉴。

果真不能借鉴吗？其实园区这一套本身就是借鉴来的！苏州可以从新加坡借鉴，外地为啥就不能从苏州借鉴呢？

时匡说，长时间以来，他们对园区的规划很少宣传，因为园区的规划方式与国内现行的规划方式太不一样了，何况纸上的东西也没有说服力。现在，他认为可以宣传了，因为8年的实践非常成功，他们愿意将这一经验与人分享。

时匡认为，园区在规划方面的做法，的确有一些是别处难以照搬的。比如，园区是在一片农田上搞开发，等于“空场建设”，可以怎么好就怎么规划，而大多数格局已经确定的老城市则不可能做到这一点。

不过，他认为，新建城市、开发区则完全有条件做到先规划、后建设，先地下、后地上。

时匡建议，不管是新城还是旧城，都应该引进国际规划最新理念，首先要有整体意识。

在旧城改造时，不要哪里路窄就拓宽，哪里拆了一片房子就搞广场，要明白，此处的路宽了，是不是又使得彼处的道路变窄了？广场是不是建在了最需要建广场的地段？新区的建设，要尽可能与老区的功能相配合，要与本地的地理、历史、文化、经济和地方特色相协调。不要什么时髦就搞什么。

他感到，目前国内规划界对国际规划最新理念比较陌生，有必要加强这方面的教育和培训。

时匡特别强调，最最重要的，是要在国内大力宣传，让行政领导者尊重规划，树立把规划视为法规的观念。

（李灿）

本文选自：抱朴谷神。编辑： 米果。