《四川省市场监管领域“首违不罚”清单适用规则（试行）》解读

一、制定背景

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第三十三条第一款新增内容“对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚”，从法律层面首次规定“首违不罚”，赋予行政机关行政处罚裁量的空间。在自由裁量权制度构建方面，我局2020年出台《行政处罚裁量基准》及《适用规定》，主要行政处罚从轻、一般、从重等三种情形进行细化，而在不予处罚方面有待进一步完善，特制定《四川省市场监管领域“首违不罚”清单适用规则（试行）》（以下简称《规则》），既是贯彻新行政处罚法提升市场监管依法行政能力的内在要求，也是推进包容审慎监管为市场主体纠错减负的迫切需要。

二、制定过程

在起草过程中，我们结合全省系统行政执法的实际情况和需求，同时参考国家税务总局、交通运输部、浙江等国家部委以及兄弟省市的经验做法，在充分调研的基础上，组织力量，起草形成征求意见稿。随后，通过网络公告和纸质文书的形式，广泛征求社会公众、各市(州)市场监管局以及处(室、局)的意见建议。经充分研究吸纳后，严格按照行政规范性文件制定程序有关要求，邀请专家学者进行专题论证和风险评估，并根据专家意见作进一步修改完善，经过公平竞争和合法性审查后，形成《规则》。

三、主要内容

《规则》采取“条文+清单+配套文书”的结构框架，共计15条，从“立法目的”等方面进行制度的闭环设计。附表1为《清单》，涉及“市场准入”等7个类别16个具体事项。附表2是《承诺书》，是实施“首违不罚”时，同步对违法行为人进行教育引导和落实告知承诺制的配套文书。

四、主要特点

在实践探索上体现一个“新”字。从前期调研情况看，市场监管系统兄弟省市出台的大都是关于对轻微违法行为不予处罚的制度清单，虽然有的事项把首次违法作为不予处罚的条件之一，但更多的事项，是对现有法律法规规定中本来就可以不予处罚情形的一种梳理和罗列，与新的《行政处罚法》所推行的“首违不罚”制度，以及所赋予行政机关的自由裁量空间相比，还是有一定区别。我们开门见山、旗帜鲜明的推行“首违不罚”，在市场监管领域，目前还属于位于前列的实践探索。

在制度设计和清单筛选上体现一个“严”字。在制度设计上，我们将法律法规规定与执法实践相结合，通过严格设定“首违不罚”适用条件，严格规范“首违不罚”程序要求，严格实行清单管理和告知承诺制，能够较好地实现既防范执法风险也充分发挥执法的教育引导作用的目的。在清单筛选上，我们设定“正向纳入”和“负向不纳入”两个条件，正向条件（纳入）：一是仅违反行政管理秩序的；二是危害后果显著轻微且易于量化掌握的；三是处罚设定畸高，行政相对人纠错成本过高不利于经济发展的；四是法律法规具有一定滞后性的。负向条件（不纳入）：一是违反安全底线的严重违法行为；二是有主观恶性，故意实施的违法行为；三是对“协办”类违法行为；四是涉及公共利益或不特定多数人的，如涉及召回、单纯侵害消费者的，等等。在严格把握这两个条件的前提下，对全省系统543项行政处罚事项逐一进行筛选，根据广泛征求意见和专家论证评估的情况，秉持审慎和严谨的态度，最终确定《规则》附表1《清单》所列入的7个类别16个具体事项。《规则》出台后，将根据《规则》的实施情况和执法实践，对《清单》进行动态的调整和完善。