专家解读《地下水管理条例》|于琪洋：强化节水优先严格取用水监管促进地下水可持续利用

　　水利部水资源管理中心主任、正高级工程师  于琪洋

　　新颁布的《地下水管理条例》（以下简称《条例》）深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，规定了地下水节约保护、超采治理、监督管理等制度措施，对区域地下水管控、节约用水、取用水监管等提出明确要求和方向，为加强地下水管理、促进地下水可持续利用提供了重要的法律依据。

　　一、严格总量控制，强化区域地下水管控

　　一是实行地下水取水总量控制。为从源头上防止地下水过度开发、超量利用，《条例》明确要求实行地下水取水总量控制制度。要依据地下水可开采量和地表水水资源状况，确定省级行政区地下水取水总量控制指标，并据此制定县级以上行政区域的控制指标。对已经超出控制指标的，不予批准新增取用地下水。通过控制地下水取用水总量，将有效遏制地下水超采状况，避免出现重大地质生态环境问题。

　　二是实行地下水水位控制。《条例》要求，省级水行政主管部门会同本级有关部门拟定辖区内不同区域的地下水水位控制指标。发挥地下水水位便于直观监测、直接获取的特点，及时评估分析地下水资源状况和地下水取用情况。地下水水位控制指标作为确定地下水取水工程布局、制定地下水年度取水计划、审批取水许可等的关键指标之一，为有效引导地下水合理开发、进行动态管控提供重要依据。

　　三是严格地下水禁、限采区等重点区域管理。《条例》规定了划定和公布地下水超采区、禁止开采区和限制开釆区的责任主体、依据、程序，明确了划为禁、限采区的情形。已出现严重地质灾害或生态损害的区域、公共供水管网已覆盖的地下水超采区等，应列入禁采区。开采量接近可开采量、开采地下水可能引发地质灾害或生态损害的区域等，应列入限采区。除特殊情况外，禁采区不得取用地下水，限采区禁止新增取用地下水并逐步压采。

　　二、强化节水优先，提高地下水利用效率

　　一是大力推广应用先进节水技术、工艺、设备和产品。《条例》要求，取用地下水的单位和个人应遵守取水总量控制和定额管理要求，采取节水措施，降低用水消耗。目前我国已基本建立了覆盖主要行业的用水定额体系，要严格用水定额管理，推动用水户使用先进节水技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，实施技术改造，降低单位产品的用水量，提高节水水平。同时，对于应该停止生产、销售、进口或使用的落后、高耗水、污染严重的工艺、设备和产品，《条例》给出了明确要求。

　　二是着力提高农业用水效率。农业用水占我国地下水利用的大部分，是用水大户，也是提高地下水利用效率的重要领域。《条例》对以地下水为灌溉水源的地区发展节水农业、节约农业用水提出了明确要求。要多方面加大建设力度，强化基层水利服务和保障；同时还要推广应用节水灌溉技术和先进的农机、农艺和生物技术，调整种植结构，推进适水种植、量水生产，实现农业节水增效。

　　三是加快建设节水型社会。全社会节水是解决水资源短缺、进行超采区治理的重要措施。《条例》要求，地下水超采区应当加强节水型社会建设。这就要求地下水超采区全面提升节水意识，将节水贯穿到经济社会发展和生产生活全过程，加快实现从供水管理向需水管理转变，倒逼生产方式转型和产业结构升级，全面提升各行业各领域水资源利用效率。

　　三、严格取用水监管，提升地下水管理能力和水平

　　一是严格地下水取水许可和计划管理。取水许可是地下水取用监管的关键环节。与以往取水许可管理法规相比，《条例》明确规定了六种地下水取水许可申请不予批准的情形，如不符合地下水管控指标要求、不符合行业用水定额和节水规定、不符合国家强制性标准和水资源紧缺或生态脆弱地区新改扩建高耗水项目等。取用地下水应实行计划管理，县级以上地方人民政府水行政主管部门应根据本行政区域地下水取水总量和水位控制指标、地下水需求量和用水结构，制定地下水年度取水计划；该计划应作为下达取水单位或者个人取水计划的重要依据。

　　二是加强地下水取水工程监管。我国地下水取水工程分布广、数量大，但长期以来底数不清，动态掌握不准，已成为严格地下水取用监管的重要瓶颈。对此，《条例》要求对地下水取水工程登记造册，建立监督管理制度。对于停止取水的地下水取水工程，应按有关技术标准封存或者回填。地下水取水工程应合理布局，在申请取水许可时应附具建设方案，并按取水许可批准文件要求由具备相应专业技术能力的单位施工。

　　三是推进地下水取水计量。为准确掌握地下水取水工程的取水量，实现精细化管理，《条例》对地下水取水计量设施安装、计量数据传输等提出了明确要求。新建、改建、扩建地下水取水工程，应当同时安装计量设施；取用地下水量达到规模以上的，应当安装在线计量设施。对未安装计量设施或者计量设施不合格、运行不正常的，《条例》明确了严格的处罚措施，按照日最大取水能力计算的取水量计征相关费用，处10万至50万元罚款。这些规定，将极大地促进取用地下水计量率的提升。

　　四是实行特殊类型工程监管。《条例》首次明确了疏干排水、地热能开发项目等可能影响地下水的特殊类型工程监管要求。矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应依法申请取水许可，且应达标排放、优先利用。需要取水的地热能开发项目，明确了要划定限制和禁止取水范围，明确了禁止建设的情况，明确了开发和管理要求。地下工程建设须采取措施防止对地下水补给、径流、排泄造成重大不利影响，多层含水层开发、回灌地下水应防止串层污染。

　　五是强化经济手段运用。水资源税费是落实“两手发力”、运用市场机制促进地下水节约保护的重要举措。《条例》明确了地下水水资源税费征收原则，应充分反映地下水资源状况、取用水类型和经济社会发展等情况，采取差别化的地下水税费标准。

　　《条例》强化了地方人民政府、水行政主管部门及相关部门、取用水户的责任，把加强地下水开发利用全过程管理的要求落到了实处，将为全面建立和落实水资源刚性约束制度，促进地下水可持续利用提供坚实的法治保障。

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