美国页岩气开发中环境保护法律制度的现状与经验借鉴

　　一、美国页岩气开发中环境保护法律制度的现状

　　美国是世界上开发利用页岩气最早的国家，经过多年的探索，已经顺利实现页岩气的商业化使用。当然，美国的页岩气开发也并非一朝之功，而是经历了从探索到逐步成熟、快速发展的不同阶段。美国针对与页岩气开发相关的环境问题，主要是依据常规油气资源监管和环境保护监管等法律法规来进行监管的。

1969年1月28日，美国加利福尼亚州圣巴巴拉海峡Ａ平台爆发严重的井喷事故，近300万加仑原油泄入大海当中，这成为了美国寻求法律途径解决环境问题的契机。1969年颁布的《国家环境政策法》使美国成为了第一个将环境保护作为国家政策的国家；随后的几年中，美国联邦政府陆续颁布了《沿海综合管理法》《洁净空气和洁净水法》《安全饮用水法》等，每隔几年还会进行修改。这些环境保护法律法规在页岩气开发的环境监管当中同样适用，如页岩气开发的液体地下注入可以参照《安全饮用水法》中的规定执行，页岩气开发产生的污水以及开发区域雨水的地表排放可以参照《洁净空气和洁净水法》来执行。

目前，美国的能源环境监管体系较为健全，不仅包括环境保护、能源安全、能源市场准入，也将市场运作等方面都纳入其中。美国页岩气开发的环境监管法律分为联邦和州立两个层级，本州内的能源问题适用州立法，在不同的州之间发生的能源问题适用联邦立法，原则上当出现分歧，联邦立法高于州立法，但是如果州立标准高于联邦标准时，两套规定则要一同施行。不同的州有着各自的适用标准，且州政府拥有在管辖、监督、审批以及强制执行方面的优先权。比如水力压裂液体的化学成分不是必须公开的信息，但鉴于其可能带来的环境风险隐患，对压裂液的管制正在日益加强。首先要求生产企业公开水力压裂液体化学成分的是怀俄明州，除非获得权威机构的审核批准，企业才能有权将相关信息作为商业机密保护起来；德克萨斯州和宾夕法尼亚州采取第三方数据监管的方式，分别要求企业将信息披露到在线数据交换中心和fracfocus.org网站上。此外，还有美国很多州也出台了化学物质的披露条例。

　　二、美国页岩气开发中环境保护法律制度的经验借鉴

　　（一）相关的环境保护法律制度严格规范

　　在页岩气开发过程中，美国一直注重环境保护与环境监管双轨并行，也制定了包括《国家环境政策法》等在内的一系列环境保护法律法规，其中有以下几点经验值得借鉴：

　　（1）美国出台了《有毒物质控制法》《资源保护与恢复法》和《应急预案与社区知情法》，按照法案规定，水力压裂液的化学成分应作为钻井前必须要公开的信息，以便政府部门和公众判断其中是否含有空气污染物；鼓励生产企业减少排放废物和选择使用非毒性替代物；对有毒或危险物质排放到特定环境的监管提出要求，即当污染物质排放达到一定标准时，企业需要履行报告义务以便公众获知，政府部门和公众均可以监督页岩气开发。

　　（2）美国各州对于页岩气开发取水设定了严格的界限，防止水资源的浪费和污染。如圣路易斯安娜州对取水范围进行限制，纽约州规定取水必须经过当地管理机构评估和许可，密歇根州制定了取水评价制度来保障生产生活不受页岩气开发的用水影响。

　　（3）美国出台了《安全饮用水法案》和《清洁水法案》，分别用于保护地下水和地表水资源不受页岩气开发作业污染，该法案要求关注水力压裂技术操作和钻井过程中废水的处理方式，通过制定套管和固井的最低标准、安装防止井喷的装置、设置污染保证金制度等各种方式防止废水泄漏。

　　（二）环境监管体系较完善，监管效率较高

　　美国在页岩气开发过程中十分注重环境监管，形成了比较完善的环境监管体系，且监管效率高，其中有以下几点经验值得借鉴：

　　（1）环境监管机构的框架分级十分明确。美国实行“以州为主，联邦调控”的环境监管模式，页岩气开发的环境监管权分属于联邦政府与地方政府，地方政府发挥主导作用，地方监管又根据行政管辖范围的不同分为州与地方（县）两个层级，其中以州一级监管机构为主体。

联邦政府的下属部门包括4个：一是环保署，负责监管水（可能跨州）的利用与处理、气体排放、废水废物排放及处理；二是土地管理局，负责与美国农业部、林业局等部门合作，监管隶属于联邦政府土地上的钻井活动，介入化学品成分披露，回流水、井筒完整性等的管理；三是联邦能源监管委员会，负责保证市场准入和价格的公平竞争，以及对州际油气管道和LNG接收站的建设进行审批和监管；四是卫生部，负责保护页岩气产业工人的身体健康。

州政府的下属部门包括3个：一是环保局，负责监管开采区域的水资源、排放物和废弃物等；二是能源委员会，负责包括场地审批、钻井和完井等在内的相关要求的制定；三是公用事业监管委员会，属于保障部门，主要负责收集公众和相关利益团体对于页岩气开发的意见和建议。

　　（2）环境监管立法较完善

针对页岩气开发中的环境保护问题，美国联邦政府环境保护的法律法规主要有6种类型：一是水污染方面的，包括《清洁水法案》《饮用水安全法案》和《国家污水限制指引标准ELGs》；二是空气污染方面的，包括《清洁空气法》和《新污染源执行标准》；三是废弃物处理方面的，包括《综合环境反应补偿与责任法》和《资源保护与恢复法》；四是濒危动物保护方面的，包括《濒危物种法》和《候鸟保护条例》；五是压裂液成分披露方面的，包括《危机处理与社区知情权法》《职业安全与健康法》和《有毒物质控制法》；六是泄漏预防及控制方面的，包括《石油污染和控制法》和《规定泄漏防止和控制对策》。

美国州政府环境保护的法律法规主要以环境保护法规、条例、操作标准、制度等为主要形式，主要有4种类型：一是水资源消耗与水体污染方面的，包括《德克萨斯州水法》《宾夕法尼亚州安全饮用水法案》《密歇根州抽取水法案》《五大湖协议》和《2012年马塞勒斯页岩水力压裂规则法案》；二是空气污染方面的，包括《俄亥俄州泄漏预防和控制对策法案》；三是土地管理方面的，包括《卡罗莱纳州肥料法》《西弗吉尼亚州复垦法案》和《萨斯奎哈纳河滞洪区土地使用条例》；四是其他方面的，包括《德克萨斯州自然资源法典》《德克萨斯州行政法典》《纽约州石油、天然气和矿业法》《北达科他州应急规则》和《怀俄明州环境质量法案》。

　　（3）环境监管制度和环境保护标准规划科学合理

在环境监管制度方面，美国将页岩气开发中的环境监管分为3个阶段：一是钻井前，包括信息披露制度和严格取水及评价制度；二是钻井中，包括废水排放许可证制度、水资源供应破坏问责制度和保证金制度；三是钻井后，包括推定义务制度。

在环境保护标准规划方面，美国将页岩气开发中的环境保护标准规划分为两种类型：一是生产标准，包括美国石油协会（API）制定的针对水力压裂作业的钻井和生产标准；二是环保规划，包括美国国家环保局（USE－PA）及各级州政府环保局制定的油气开发水环境保护规划。

具体而言，在信息披露制度方面，美国建立了国家数据库记录生产作业信息，生产企业要在网站披露添加剂成分信息，并要向监管机构提交生产作业和污染处理等信息，如美国卡罗莱纳州要求生产企业公布压裂液的化学物质成分、保存浓度记录等信息。在环境评价制度方面，《国家环境政策法》具体规定了环境评价的内容、对象和范围，联邦机构应通过制定无显著影响结果（FNSI）、环境评价（EA）和环境影响报告书（EIS）三类文件，并制定环境指标基准，对页岩气开发中可能产生的环境问题进行风险评估；此外，《国家环境政策法实施条例》对环境评价做了具体的程序性规定，司法审查、公众参与等机制形成了对行政机关的有效监督。

　　（4）环境监管体制权责较明确

美国对页岩气开发中环境的监督管理贯穿于开发的整个过程，涉及企业、政府机构和第三方监督机构。开发企业需要提供影响环境的全部信息，并提交一定的保证金，为环境事故的处理提供保障。美国联邦和州两级环境监管实行制度是联邦监管以司法部为主体，州监管以地区检察官办公室为主体，两者是相互协作的关系，以提高督管的有效性。同时，美国实施“政监分离”的环境监管机制，环境监督机构由具有丰富行业知识背景的专业人士构成，突出体现专职性，环境监督机构负责督促企业严格遵守环境保护法律法规，并对相关的环境保护法律法规的适用性进行定期审查。此外，第三方监督机构发挥了重要作用。第三方监督机构主要由政府、行业和利益相关者共同组成，负责开发项目的环境监管，并定期评估环境保护法律法规的效用，以此作为完善相关法律法规的有力依据。除环境监管外，美国政府积极支持页岩气开发企业创新技术、采用环境友好型开发方式，并提出了一系列开发指南和最佳实践案例，以帮助企业降低页岩气开发环境风险。