部门解读｜《山东省“十四五”水利发展规划政策》

一、出台背景

“十三五”期间，省委、省政府高度重视水利工作，将治水兴水作为事关山东长远发展的根本大计来抓，着力破解制约经济社会高质量发展的水安全问题。全省围绕“根治水患，防治干旱”目标，以《山东省水安全保障总体规划》为引领，加强水利基础设施建设，强化涉水事务监管，推进水利体制机制改革，水安全保障能力明显提升，为经济社会持续健康发展提供了重要支撑。

“十四五”时期，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，完整准确全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，积极践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水思路，紧紧围绕“走在前列、全面开创”目标定位，深入落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，以推动水利高质量发展为主题，以构建完善山东现代水网为主线，以深化改革创新为根本动力，统筹发展和安全，加强水利基础设施建设，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力，推进水利治理体系和治理能力现代化，更好满足人民群众对持续水安澜、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化的公共服务需求，为新时代现代化强省建设提供更加可靠的水安全保障。根据《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，坚持统筹谋划，坚持开门问策、集思广益，全面总结评估“十三五”水利改革发展情况，科学研判新形势，准确把握新要求，系统分析存在的主要问题，研究制定了《山东省“十四五”水利发展规划》（以下简称《规划》）。

二、编制过程

《规划》是省政府确定的“十四五”省级重点专项规划之一。共组织开展了7项重大课题研究、10个专项规划编制，印发了《山东省“十四五”水利发展规划思路报告》，2020年底编制完成了《规划》初稿。

为增强《规划》前瞻性、科学性、可操作性，深刻把握重要战略机遇，加强与《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》 “十四五”水安全保障规划等衔接；成立由院士任主任的战略专家咨询委员会，对《规划》编制进行指导；先后在政府网站征集公众意见，分片区调研座谈听取各市意见，征求16市水利和发改部门、15个省直部门、单位意见；通过3次专家咨询，中国水科院王浩院士、水规总院专家函审，中咨公司、水利部发展研究中心、黄委、海委、淮委、山东大学等单位专家评审；重点项目筛选先后4次征求各设区市意见，近日，省政府常务会议和省委常委会会议已审议通过，并正式印发实施。

三、“十三五”水利发展成就

“十三五”时期，全省水利工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水思路，在省委、省政府坚强领导下，围绕“根治水患、防治干旱”目标，立足长远发展和战略全局，编制实施《山东省水安全保障总体规划》，大力加强水利基础设施建设，持续推进水利体制机制改革，五年累计完成水利投资超过2000亿元，是“十二五”时期的1.68倍。“十三五”规划确定的主要目标任务圆满完成，水安全保障水平显著提升，为经济社会持续健康发展提供了重要支撑和保障。

1.水利基础设施全面跃升

全面完成南水北调东线一期配套工程，相继建成黄水东调、峡山水库胶东调蓄省级战略水源地、引黄济青改扩建等一批重大引调水工程，全省调水工程输水线路总长度达到6209公里，输水能力达到113亿立方米。其中，骨干调水工程总长度达到1459公里，初步实现长江水、黄河水、当地水的联合调度。建成了改革开放以来第一座大型山丘区水库庄里水库以及57处重点水源工程，新开工建设烟台老岚水库等46项抗旱水源工程，建成后可新增蓄水能力5.85亿立方米。先后实施灾后重点防洪减灾工程和重点水利工程建设两大攻坚战，沿运片邳苍郯新片区及南四湖片洼地治理、南四湖湖东滞洪区和恩县洼滞洪区建设工程加快实施；基本完成小清河、徒骇河、马颊河、德惠新河等流域面积3000平方公里以上骨干河道重点河段防洪治理，完成128条流域面积200至3000平方公里中小河流治理，跨市骨干河道、市管河道重要河段防洪标准提高到50年一遇；实施32座大中型病险水库、225座大中型病险水闸、2388座小型病险水库除险加固。全省新增水文站438处，改造水文站242处，各类水文监测站点达1.1万余处，实现了大中型水库水文监测全覆盖、国家重要饮用水源地水质监测全覆盖。全省水利工程体系进一步完善，水资源优化配置能力和水旱灾害防御能力显著提升。

2.防汛抗旱夺取重大胜利

“十三五”时期，极端天气事件频发多发，全省汛情旱情较为复杂，旱涝急转尤为明显。2018年以来，先后经受了“安比”“摩羯”“温比亚”“利奇马”等强台风及强降雨严峻考验，科学防御2018年弥河流域洪水、2019年小清河流域洪水和2020年沂沭河流域大洪水；有效应对2014-2018年胶东地区连续干旱、2019年全省春夏连旱等旱情。全省洪涝灾害受灾人口、因旱饮水困难人口分别较“十二五”时期下降20%、56%，年均实际洪涝灾害损失率0.18%、干旱损失率0.06%，远低于预计水平。

3.乡村振兴水利支撑不断稳固

紧紧围绕全面建成小康社会，打造乡村振兴齐鲁样板，全力打好打赢水利脱贫攻坚战，着力构建城乡统筹、区域协调、普惠共享的农村水利发展格局。农村饮水安全两年攻坚行动顺利收官，完成1043个省扶贫工作重点村饮水安全提升、1617个饮水型氟超标村改水和4652个无集中供水设施村通水工程，全省农村集中供水设施实现全覆盖，历史性解决111万农村群众饮水型氟超标难题，197.9万贫困人口饮水得到高质量保障，农村自来水普及率、集中供水率分别达到97%和97.5%，领先全国14个和10个百分点，农村供水保障水平大幅提升。在全国率先全面实施引黄灌区农业节水工程，实施106个大中型灌区节水改造，节水灌溉面积达到5397万亩，规模居全国第三位，新增农田有效灌溉面积320万亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.646，连续18年实现农业增产增效不增水。累计建设省级美丽移民村230个，全面完成48个避险解困试点建设任务，8万多移民搬入新居。

4.水生态环境质量明显改善

深入贯彻习近平生态文明思想，积极践行绿水青山就是金山银山理念，着力促进人水和谐共生。2017年底全面建立河长制、2018年9月全面建立湖长制，先后组织清河行动、“深化清违整治、构建无违河湖”等专项行动，实现9800多条河流、5904个湖库全覆盖，河湖明显违法问题基本清零，河长制湖长制全面落地见效。强化河湖空间管控，全面完成河湖管理范围划定和县级以上及流域面积50平方公里以上河流岸线保护与利用规划编制批复工作，在全国处于领先位置。创建省级美丽示范河湖130条（段），临沂沂河通过第一批国家级示范河湖建设验收。生态治理修复力度持续加大，积极实施南四湖、东平湖、小清河生态补水和济南市保泉补源工程，重点河湖水生态状况持续改善。建成全国水土保持科技示范园15个，建设生态清洁小流域84条，新增水土流失综合治理面积6846平方公里，水土流失面积和强度实现双下降。深入实施地下水超采整治，共压采地下水6.09亿立方米，封填（存）地下水井1.02万眼，全面完成省政府确定的浅层地下水超采量全部压减、深层承压水超采量压减50%的目标，部分地区地下水位止跌回升，扭转了多年来地下水位持续下降的趋势。

5.水资源管控水平大幅提高

全面实施水资源消耗总量与强度双控行动，在全国开创性发布实施《规划水资源论证技术导则》《工业园区规划水资源论证技术导则》《水资源（水量）监测技术规范》等一系列技术规范。建立并落实取水口全面核查登记、地下水管控红线划定，试行用水统计调查制度，实施河湖生态流量水量管控，最严格水资源管理制度深入实施。落实国家节水行动，城市公共供水管网漏损率降至7.95%，规模以上工业企业水重复利用率达92%，全省万元GDP用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别下降21.72%和13.56%以上，城市再生水利用率达到45.8%，用水效率等主要节水目标全部完成。年用水量1万立方米以上用水单位全部纳入计划用水管理范围，启动实施规划和建设项目节水评价，制定涵盖174个行业类别的1405个用水定额和节水标准。节水宣传教育活动深入开展，全社会节水意识明显增强。

6.水利行业能力稳步提升

机构改革内生效应凸显，形成了权责清晰、运转高效、监督有力的职能运行机制。制定《山东省水利监督实施办法（试行）》和14个专业监督检查办法，行业监管“1+N”制度体系日趋完善。颁布实施《山东省水资源条例》，修订8部省政府规章，水法规体系不断完善。水行政执法体制机制逐步完善，水利领域扫黑除恶专项斗争扎实推进，依法治水管水不断强化。持续推进“放管服”改革，实现政务服务事项清单化和标准化，积极推行承诺制审批和区域评估，全面加强事中事后监管，涉水营商环境不断优化。农业水价综合改革、农村饮水工程运行管护机制改革、水权水市场改革试点有序推进。全面推进水利工程标准化管理，启动两批深化小型水库体制改革示范县创建，新增23个省级深化小型水库体制改革示范县，4个县被水利部评为样板县。深入开展质量提升行动，进一步夯实安全生产双重预防体系，工程建设质量和安全生产形势持续向好。实施水利科技创新项目125项，获得水利部科技奖励11项、省级科技奖励3项，水利科技创新成果丰硕。水利信息化数据整合不断深化，业务应用全面推进。水利人才发展趋势持续向好，整体素质不断提升，结构布局不断优化。

四、规划编制的主要考虑

1.党中央、国务院重大决策部署对水利工作提出新要求

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，为提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力、提高水资源集约安全利用水平等水利工作指明了主攻方向、战略目标和重点任务，明确要求实施国家水网重大工程，推进重大引调水、防洪减灾等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上发表重要讲话，对水利高质量发展提出了新要求，强调要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理，坚持系统观念、坚持遵循规律、坚持节水优先、坚持经济合理、加强生态环境保护、加快构建国家水网。

2.国家、省重大战略实施为水利改革发展提供了新机遇

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，强调要共同抓好大保护、协同推进大治理，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。习近平总书记明确要求在黄河流域生态保护和高质量发展中发挥山东半岛城市群龙头作用，为山东发展提供了历史性机遇。“十四五”时期，山东将继续实施新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等八大发展战略,聚力突破九大改革攻坚,做强做优做大“十强”现代优势产业，建设国内大循环战略节点、国内国际双循环战略枢纽。支撑保障国家和省重大战略实施，迫切需要强化水资源刚性约束，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力，推动建设一批水资源保护利用、防洪减灾、生态保护重点项目，夯实山东水安全保障基础。

3.水利发展不平衡不充分问题对新时代治水带来新挑战

受自然地理和气候条件影响，山东严重水患与严重干旱并存，资源性缺水与工程性缺水并存，水利发展不平衡不充分问题成为新发展阶段山东经济社会高质量发展的关键制约。

水利基础设施仍存在较多短板弱项。防洪方面，洪水风险依然是威胁人民群众生命财产安全的心腹大患，全省流域面积200平方公里以上河道尚有27.1%的河长未达到规划防洪除涝标准，流域面积200平方公里以下河道缺少系统治理，部分病险水库、水闸亟需实施除险加固。供水方面，局部地区水资源供需矛盾突出，青岛、烟台、潍坊、威海等市对外调水依赖程度较高，沿黄部分地区出现水资源超载问题；省级骨干水网尚未实现全省覆盖，沂沭河及南四湖等流域雨洪资源利用水平偏低，水资源跨流域跨区域联合调配能力不足；农村水利基础设施薄弱，水利基本公共服务水平偏低。水生态保护方面，部分地区水资源开发利用超出当地资源环境承载能力，河道断流、湿地萎缩、地下水超采、海（咸）水入侵等问题突出；全省仍有水土流失面积2.41万平方公里，人为水土流失威胁依然突出。数字水利建设方面，全省雨情、水情、工情感知体系尚未系统建立，信息资源整合与共享不够，信息归集分散化、碎片化、孤岛化现象明显，水利业务协同和智能化水平不高。

水利管理和创新发展能力需进一步提高。水资源管理方面，水资源刚性约束制度亟待建立，重要河流（湖泊）水量分配、河流（湖泊）水资源统一调度和骨干水网水量科学调度、生态流量管控机制尚不完善；节约用水长效管理机制尚不健全，节水激励机制尚不到位。河湖管理方面，河湖“四乱”问题监管压力大，面临反弹风险，河湖管理保护能力与需求不适应。水利工程管理方面，水利工程建设与管理标准化、规范化程度较低，中小型水利工程管护能力偏弱，良性运行机制尚不完善。水土保持方面，仍然存在“边治理、边破坏”现象，个别地区水土保持违法违规行为仍突出。水利法治建设方面，节约用水等法规体系尚不完善，地下水管理、水生态保护和修复等法规基础薄弱。水利投融资改革方面，水权水市场制度尚不健全，水价杠杆作用不明显，市场在资源配置中的决定性作用尚难高效发挥；社会资本参与水利工程建设的意愿不强，水利建设筹资压力巨大。水利人才、科技建设方面，县、乡水利专业人员缺乏，高层次水利人才不足，高层次、拔尖人才培养体系尚未建立；水利产学研协同创新机制不健全。

五、指导思想、基本原则和发展目标

指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，完整准确全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”强化水资源刚性约束原则，紧紧围绕“走在前列、全面开创”目标定位，统筹发展和安全，深入落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，以推动水利高质量发展为主题，以构建完善山东现代水网为主线，以深化改革创新为根本动力，加强水利基础设施建设和水利行业管理，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力，提高水资源节约集约安全利用水平，推进水利治理体系和治理能力现代化，加快构建适应新发展阶段要求的山东特色水安全保障体系，为新时代现代化强省建设提供更加可靠的水利支撑和保障。

基本原则：一是人民至上，造福民生；二是节水优先，空间均衡；三是生态保护，绿色发展；四是统筹推进，系统治理；五是政府主导，两手发力；六是防控风险，保障安全。

规划目标指标：到2025年，山东现代水网进一步完善，水利基础设施空间布局更加合理，水资源刚性约束制度基本建立，水资源节约集约安全利用水平不断提高，水资源优化配置能力明显提升，水旱灾害防御能力显著增强，水利行业管理能力全面加强，体制机制改革深入推进，水利治理体系和治理能力现代化水平明显提升，初步建成与高质量发展要求相适应的山东特色水安全保障体系。《规划》确定了水资源刚性约束、供水保障、水网水系、防灾减灾、农村水利、水生态保护等6大类19项主要指标，其中约束性指标9项，预期性指标10项。

六、主要任务

《规划》实施南水北调东线后续工程市县配套、供水保障、防洪提升、水生态保护修复、数字水利、大中型水库移民后期扶持六类重点水利项目共1088项，项目匡算总投资3855亿元，其中“十四五”期间完成投资2143亿元。“十四五”时期水利发展的主要任务：

一是强化水资源刚性约束。坚持量水而行、节水为重，深入落实国家节水行动，聚焦重点领域重点地区深度节水控水，健全节水机制，提高水资源节约集约利用水平。

二是完善供水保障体系。立足水资源空间均衡配置，积极融入国家水网，加快老岚水库建设，论证实施官路水库、双堠水库等重点水源工程，按照国家部署推动南水北调东线后续工程论证实施。论证实施胶东输水干线等重大引调水工程，加快构建山东现代水网，优化水资源配置格局，构建完善多源互补、丰枯调剂、大中小微协调配套的供水保障体系，全面提升供水保障能力。

三是实施防洪巩固提升。聚焦防汛薄弱环节，根据国家部署实施沂沭泗河洪水东调南下提标工程，论证实施东平湖综合治理水利专项、南四湖湖东堤郗山至韩庄段封闭等重点防洪工程，加强中小河流治理，实施病险水库水闸除险加固，开展山洪灾害防治和重点涝区治理，构建以河道、水库、堤防、湖泊和蓄滞洪区为架构的水旱灾害防御工程体系，提高水旱灾害防御能力。

四是加强水生态保护修复。坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，加强水土流失综合治理，推进地下水超采区综合治理，加强重点河湖生态保护与修复，不断改善河湖健康状况，打造人民满意的美丽幸福河湖。

五是夯实农村水利基础。推进淄博马扎子、东营王庄等大中型灌区续建配套与现代化改造，实施农村供水保障工程，推进水系连通及水美乡村建设，加强大中型水库移民后期扶持，支撑打造乡村振兴齐鲁样板。

六是加强数字水利建设。按照“需求牵引、应用至上”的原则，加强水安全感知能力建设，加快水利数字化转型，着力构建数字化、网络化、智能化融合发展的智慧水利体系。

七是加强水利管理。坚持依法治水、科学管水，强化涉水事务监管，加强水利科技创新和水利人才队伍建设，大力弘扬水文化，不断提升水利治理能力。

八是推进水利改革创新。深化水利“放管服”改革，创新工程建设和运行管理机制，深化水资源价税改革和水利投融资机制改革，积极稳妥推进用水权市场化交易，激发水利发展内生动力。

九是统筹发展与安全。强化风险防范意识，制定完善方案预案，提高应急处置能力和水利安全生产治理能力，最大程度预防和减少突发水安全事件及其造成的损害。

《规划》从加强党的全面领导 、突出规划引领作用、强化要素支撑保障、完善规划实施机制、广泛凝聚治水合力等5方面明确实施保障措施。

七、规划环境影响评价

《规划》实施可进一步提升全省水旱灾害防御能力和水资源节约集约安全利用水平，有效改善水生态环境。《规划》实施带来的不利环境影响，采取相应的措施后可以避免或减缓，规划总体而言在环境方面是可行的。

1.环境影响分析

《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路，充分体现了“生态优先，绿色发展”“山水林田湖草沙系统治理”的生态文明建设思想。《规划》服务于山东省战略定位和发展要求，符合国家、省批复的流域综合规划、水资源利用规划等各项重大规划，是推动山东生态保护和高质量发展、建设造福人民的幸福河湖的重要举措。规划的实施，总体对生态环境是有利的。通过防洪减灾、水资源节约集约利用、水生态保护和修复、水土保持治理等措施，全省水源涵养能力、水资源水生态水环境承载能力进一步提升，地下水基本实现采补平衡，重要河湖断面生态流量（水量）保证程度提高，水土流失状况得到有效控制，生态环境逐步改善。

《规划》实施的不利影响，主要体现在防洪工程、水资源配置工程、水源工程和水系连通等工程的建设运行，将在一定程度上改变陆域水循环过程、河湖水文情势及生态环境；工程蓄水可能产生滑坡塌岸，并可能对自然景观和文物、水生生物栖息繁衍环境、生物多样性等产生影响；灌区节水改造后退水水量、渗漏水量减少，可能对灌区盐分平衡带来一定的影响，灌区取水可能导致河流和地下水循环状况的改变，产生土壤潜育化和次生盐碱化。通过严格落实规划和建设项目环境影响评价制度，采取相应的对策措施后，规划实施产生的不利环境影响总体可控。

2.环境保护措施

依法加强相关规划和建设项目环境影响评价等工程前期工作，强化相应的生态环境保护措施，并根据生态环境对项目实施的响应及时优化调整实施方式，强化对工程规划、设计、建设、管理全过程的监管，最大程度地减小项目实施的不利环境影响。

加强流域和区域用水总量控制，减少对水资源的过度消耗，逐步退还挤占的河道内生态环境用水和超采的地下水。水资源配置要尽可能保障河流的基本生态环境用水要求，水资源开发要高度重视对河流生态环境和地下水系统的保护，水资源利用要按照减量化、再利用、资源化的原则，加快建立全社会的水资源高效循环利用体系，提高水资源的利用效率和效益。

持续开展流域、区域水资源、水生态、水环境等要素监测与跟踪评价，逐步摸清水生态环境状况、变化趋势、影响因素和潜在风险等，为生态环境持续改善、重大项目实施提供决策依据。

严格按照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规要求，严格执行规划环境影响评价制度，认真落实各项环境保护措施，严格执行“三同时”管理制度。