《保障中小企业账款支付条例》政策解读

由于中小企业在市场竞争中常处弱势地位，机关、事业单位、大型企业拖欠中小企业款项的问题由来已久，成为中小企业经营中的一大难题。清欠工作的推进是减轻中小企业负担，提高中小企业活力，优化营商环境的关键一环，在疫情的冲击与经济下行趋势下清欠工作的推进必要性尤为凸显。国家尤为重视中小企业在市场经济中的重要作用并积极为中小企业款项回收提供制度保护，2020年7月5日经中华人民共和国国务院令第728号公布，《保障中小企业款项支付条例》已经2020年7月1日国务院第99次常务会议通过，自2020年9月1日起施行。现就《保障中小企业款项支付条例》逐条解读如下。

第一条：为了促进机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项，维护中小企业合法权益，优化营商环境，根据《中华人民共和国中小企业促进法》等法律，制定本条例。

【解读】本条规定的是《条例》的制定目的与制定依据。《中华人民共和国中小企业促进法》是《保障中小企业款项支付条例》制定的基础与依据。《中华人民共和国中小企业促进法》第八章专门规定了对中小企业的权益保护内容，其中第五十条原则性的规定：“国家保护中小企业及其出资人的财产权和其他合法权益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法收益。”第五十三条明确规定“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿。”《保障中小企业款项支付条例》正是基于《中小企业促进法》第五十三条的规定进行的明确与细化规定。

第二条：机关、事业单位和大型企业采购货物、工程、服务支付中小企业款项，应当遵守本条例。

【解读】本条规定的是应当遵守本条例的主体及适用的款项支付范围，即本条例规范的对象为机关、事业单位和大型企业在采购货物、工程、服务过程中的款项支付行为。《条例》对于主体及款项支付情形的规定实际脱胎于《中小企业促进法》第五十三条“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项”的规定，与《中小企业促进法》第五十三条中规定的主体与款项支付范围相对应。

第三条：本条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业；所称大型企业，是指中小企业以外的企业。

中小企业、大型企业依合同订立时的企业规模类型确定。中小企业与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应当主动告知其属于中小企业。

【解读】本条第一款规定的是中小企业与大型企业的定义。第二款规定了各类企业规模认定标准及中小企业订立合同时对其企业规模的告知业务。为中小企业提供特殊保护必须以对中小企业的身份的认定为基础，故中小企业的身份认定成为保护中小企业权益的必要前提，《中小企业促进法》中也明确了中小企业的认定标准。由于企业规模在经营过程中会不断变动，合同签订时可能是中小企业，但在经营过程中可能会演变为大型企业，因此企业规模的判断成为重要内容。因此《条例》明确中小企业、大型企业依合同订立时的企业规模类型确定，实质上前置了企业规模判断的时限，将企业规模的判断时间提前到合同签订时，即使合同签订后企业规模发生了变化，也不影响企业因合同签订时属于中小企业规模的权益保护。

第四条：国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门对机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项工作进行宏观指导、综合协调、监督检查；国务院有关部门在各自职责范围内，负责相关管理工作。

县级以上地方人民政府负责本行政区域内机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项的管理工作。

【解读】本条规定的是政府部门对中小企业款项工作的管理与指导职责。中小企业是国民经济和社会发展的生力军，然而在中小企业的实际运营过程中却长期面临着融资难与现金流短缺的双重困难，因此中小企业款项收回工作关乎中小企业的生命，政府必须做好中小企业款项工作的管理与指导工作。

第五条：有关行业协会商会应当按照法律法规和组织章程，完善行业自律，禁止本行业大型企业利用优势地位拒绝或者迟延支付中小企业款项，规范引导其履行及时支付中小企业款项义务，保护中小企业合法权益。

【解读】本条规定的是行业协会商会对中小企业的保护义务，行业协会商会是保障中小企业权益的重要社会力量之一，其是介于政府、企业之间，为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织，是政府与企业的桥梁和纽带，有了行业协会在国家机关、事业单位、大型企业与中小企业之间的居间协调，对于避免大型企业等利用优势地位侵犯中小企业利益起到了积极作用，因此《条例》特地强调有关行业协会商会对中小企业权益的保护作用。

第六条：机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

中小企业应当依法经营，诚实守信，按照合同约定提供合格的货物、工程和服务。

【解读】为了保障中小企业能够得到机关、事业单位和大型企业及时的付款，必须在合同中就付款期限进行合理的规定，避免在合同中由机关、事业单位和大型企业利用优势地位在合同中约定不合理的付款期限，否则虽然合同形式上未到付款期限，但实质上中小企业的权益未得到有效保护，因此《条例》第六条规定“机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件”对保护中小企业权益具有十分明显的意义。在《条例》保护中小企业的同时，也规定了中小企业应当承担的依法经营，诚实守信，按照合同约定提供合格的货物、工程和服务义务，以保证权利义务的一致，保护与规制的一致。

第七条：机关、事业单位使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，应当严格按照批准的预算执行，不得无预算、超预算开展采购。

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

【解读】机关、事业单位使用财政资金采购由于受到财政的特殊审计与管制，必须严格按照预算执行，否则超预算采购可能导致机关、事业单位无法按期支付中小企业货物、工程、服务款项，因此《条例》明确规定机关、事业单位不得无预算、超预算开展采购，形式上是对机关、事业单位的管理，实质上是对中小企业的保护。政府投资项目不得由施工单位垫资建设也是对中小企业价款收回的保护。

第八条：机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。

大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项。

合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算方式的，付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。

【解读】机关事业单位往往具有强势地位，因此《条例》针对其设置了严格的付款期限，而《条例》对大型企业管制则较为宽松，由双方依照行业规范以及当事人之间的交易习惯确定合理的价款支付时限。

第九条：机关、事业单位和大型企业与中小企业约定以货物、工程、服务交付后经检验或者验收合格作为支付中小企业款项条件的，付款期限应当自检验或者验收合格之日起算。

合同双方应当在合同中约定明确、合理的检验或者验收期限，并在该期限内完成检验或者验收。机关、事业单位和大型企业拖延检验或者验收的，付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算。

【解读】《条例》允许机关、事业单位和大型企业将检验或者验收合格作为向中小企业支付价款的前提条件，但是双方在合同中约定的检验与验收期限必须合理，机关、事业单位和大型企业不得利用优势地位在合同中约定不合理的检验与验收条件与期限，不得拖延检验或验收。若其拖延检验或验收，则发生对其不利的法律后果，即付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算，无论其是否实际检验或验收合格，都应当承担价款支付义务。《条例》的此项规定与《合同法》精神一致。

第十条：机关、事业单位和大型企业使用商业汇票等非现金支付方式支付中小企业款项的，应当在合同中作出明确、合理约定，不得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，不得利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限。

【解读】商业汇票等非现金支付方式本身具有一定的承兑风险，且其实际承兑兑现需要经过一定的时间，对于数额较大的交易来说会使得交易对方产生一定的时间成本，尤其是对中小企业来说流动资金是决定其经营成败的关键因素，因此使用非现金支付方式交易必须经过中小企业的同意，机关、事业单位和大型企业不得利用其任何优势地位强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式以避免中小企业的资金风险。

第十一条：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

【解读】机关、事业单位和国有大型企业接受国家的特殊管制，对资金使用与交易内容有更为严格的要求，往往会接受审计机关对交易与项目等的审计以确定相关人员履职期间是否存在国有资产流失等损害国家利益的情况。但是，从合同自由与信赖保护的角度出发，即使审计结果与合同约定价格不一致也不应当当然的将审计结果作为结算依据，除非合同另有约定或者法律、行政法规另有规定。当然，若中小企业本身存在违反法律、行政法规的规定损害国家利益的情形自然不属于《条例》保护的范围之内。

第十二条：除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金。保证金的收取比例应当符合国家有关规定。

机关、事业单位和大型企业不得将保证金限定为现金。中小企业以金融机构保函提供保证的，机关、事业单位和大型企业应当接受。

机关、事业单位和大型企业应当按照合同约定，在保证期限届满后及时与中小企业对收取的保证金进行核实和结算。

【解读】本条是《条例》关于中小企业保证金的规定。《条例》严格限制工程建设保证金收取的范围、名目与收取比例，以保障了中小企业的现金流为出发点放宽机关、事业单位和大型企业收取保证金的形式，允许中小企业以非现金方式支付保证金，保障与督促保证金的及时结算与返还。

第十三条：机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。

【解读】《条例》基于实践中常见的机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的事由，从反面提出了禁止性规定，严禁机关、事业单位和大型企业以内部事由、验收决算等事由拖延中小企业款项支付

第十四条：中小企业以应收账款担保融资的，机关、事业单位和大型企业应当自中小企业提出确权请求之日起30日内确认债权债务关系，支持中小企业融资。

【解读】《条例》该条是对中小企业融资的支持条款，为机关、事业单位和大型企业设定了及时确认对中小企业负有的债务的义务，以促进中小企业以对机关、事业单位和大型企业的应收账款作为担保融资。

第十五条：机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。

【解读】《条例》该条限制了双方逾期利率约定的最低限度为合同订立时1年期贷款市场报价利率，目的是为了保护中小企业在合同签订过程中可能处于弱势谈判地位而做出的不当权益让渡，有了该条对逾期利率约定最低限度的限制，即使合同约定的逾期利率低于合同订立时1年期贷款市场报价利率，也以合同订立时1年期贷款市场报价利率为准计算。

第十六条：机关、事业单位应当于每年3月31日前将上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等便于公众知晓的方式公开。

大型企业应当将逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息纳入企业年度报告，通过企业信用信息公示系统向社会公示。

【解读】该条规定的是机关、事业单位和大型企业对未支付中小企业款项的信息公示义务。当前社会，信用社会已经逐渐形成，企业信用已经成为企业经营过程中重要的资产之一，逾期付款的公示信息势必影响企业的后续经营，因此《条例》通过设置该项信息公示的强制公示义务，能够达到倒逼机关、事业单位和大型企业按期支付中小企业额款项的目的。

第十七条：省级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当建立便利畅通的渠道，受理对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项的投诉。

受理投诉部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管谁负责”的原则，及时将投诉转交有关部门、地方人民政府处理，有关部门、地方人民政府应当依法及时处理，并将处理结果告知投诉人，同时反馈受理投诉部门。

机关、事业单位和大型企业不履行及时支付中小企业款项义务，情节严重的，受理投诉部门可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息共享平台，并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向社会公示，依法实施失信惩戒。

【解读】本条规定的是政府管理部门对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项的事项的投诉处理与惩戒制度。对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项的行为交由有关部门、地方人民政府处理，有利于属地部门对县管单位的直接管理与惩处，提高督促相关单位支付中小企业款项的效率。对于不履行及时支付中小企业款项义务，情节严重的单位，《条例》规定受理投诉部门可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息共享平台，并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向社会公示，通过依法实施失信惩戒的方式倒逼相关单位即使主动支付中小企业款项。

第十八条：被投诉的机关、事业单位和大型企业及其工作人员不得以任何形式对投诉人进行恐吓、打击报复。

【解读】第十八条是对第十七条的保障条款，第十七条规定了中小企业的投诉权，并且针对中小企业的投诉对被投诉人规定了完善的惩治措施，为避免被投诉人对中小企业的打击报复行为，第十八条以条款的形式正面禁止被投诉的机关、事业单位和大型企业及其工作人员的恐吓、打击报复行为。

第十九条对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机关、事业单位，应当在公务消费、办公用房、经费安排等方面采取必要的限制措施。

【解读】本条是针对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机关、事业单位的惩戒措施。国家对机关、事业单位的监督与管控更为直接，可以直接通过限制其公务消费、办公用房、经费安排等手段达到倒逼其及时支付中小企业应付款项的目的。

第二十条：审计机关依法对机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况实施审计监督。

【解读】本条规定了审计机关层面对中小企业款项支付的保障。审计机关通过审计方式监督机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况，督促相关机关和单位及时支付中小企业款项，保障中小企业经济权益。

第二十一条：省级以上人民政府建立督查制度，对及时支付中小企业款项工作进行监督检查。

【解读】本条规定了政府层面对中小企业款项支付的保障。省级以上政府负有建立督查制度、对相关单位及时支付中小企业款项的工作进行监督检查的义务。

第二十二条：国家依法开展中小企业发展环境评估和营商环境评价时，应当将及时支付中小企业款项工作情况纳入评估和评价内容。

【解读】中小企业款项收回情况对中小企业的发展影响重大，资本是企业经营与市场经济的重要核心，部分企业利用优势地位压榨中小企业，中小企业款项回收难是当前中小企业反映普遍的问题，严重影响当前对我国中小企业发展环境和营商环境的评估。突破中小企业资金回收难题要求将中小企业款项回收工作情况纳入各地营商环境评估标准和评估内容当中，倒逼各地采取措施保障中小企业款项支付，严惩拖欠中小企业款项的机关、事业单位和大型企业。

第二十三条：国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门依据国务院批准的中小企业划分标准，建立企业规模类型测试平台，提供中小企业规模类型自测服务。

对中小企业规模类型有争议的，可以向主张为中小企业一方所在地的县级以上地方人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门申请认定。

【解读】由于当前政策对中小企业制定了一系列倾斜性保护制度与保护措施，相应的附加给机关、事业单位和大型企业一定的附随义务以保证中小企业权益的实现，故中小企业的身份对于合同双方来说在一定程度上是“甲之蜜糖，乙之砒霜”之事，故实践中难免会因企业规模认定问题而产生争议，《条例》第二十三条即提供了中小企业规模测试与认定的系统，且提供了在对企业规模有争议的情形下的处理与认定方式。同时，联系《条例》第三条，企业规模属于中小企业还是大型企业应依合同订立时的企业规模类型确定。

第二十四条：国家鼓励法律服务机构为与机关、事业单位和大型企业存在支付纠纷的中小企业提供法律服务。

新闻媒体应当开展对及时支付中小企业款项相关法律法规政策的公益宣传，依法加强对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项行为的舆论监督。

【解读】本条规定的是国家对法律服务机构为中小企业提款项支付纠纷法律支持的鼓励制度以及新闻媒体对及时支付中小企业应付款项的公益宣传以及对迟延付款主体舆论监督的作用。中小企业管理制度往往不慎健全，往往不会配备专门的法务部门，当发生欠款纠纷时往往需要法律服务机构为其提供法律服务。新闻媒体的宣传作用与舆论监督作用在大数据与互联网+的时代日趋明显，《条例》旨在利用包括新闻媒体在内的各种手段对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机关、事业单位和大型企业形成舆论监督，以舆论压力倒逼相应主体规范自身的款项支付行为，倒逼其做到依法保障中小企业的财产权益。

第二十五条：机关、事业单位违反本条例，有下列情形之一的，由其上级机关、主管部门责令改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未在规定的期限内支付中小企业货物、工程、服务款项；

（二）拖延检验、验收；

（三）强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，或者利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限；

（四）没有法律、行政法规依据或者合同约定，要求以审计机关的审计结果作为结算依据；

（五）违法收取保证金，拒绝接受中小企业提供的金融机构保函，或者不及时与中小企业对保证金进行核实、结算；

（六）以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项；

（七）未按照规定公开逾期尚未支付中小企业款项信息；

（八）对投诉人进行恐吓、打击报复。

【解读】本条规定的是机关、事业单位违反本条例规定的义务之情形与对应的法律责任，实质上是总结与汇总了条例中前述条款对机关、事业单位的要求与禁止性规定。

第二十六条：机关、事业单位有下列情形之一的，依照法律、行政法规和国家有关规定追究责任：

（一）使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，未按照批准的预算执行；

（二）要求施工单位对政府投资项目垫资建设。

【解读】本条规定的是机关、事业单位违反本条例规定的义务之情形与对应的法律责任，实质上是总结与汇总了条例第七条对机关、事业单位的要求与禁止性规定。

第二十七条：大型企业违反本条例，未按照规定在企业年度报告中公示逾期尚未支付中小企业款项信息或者隐瞒真实情况、弄虚作假的，由市场监督管理部门依法处理。

国有大型企业没有合同约定或者法律、行政法规依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据的，由其主管部门责令改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【解读】本条规定的是大型企业与国有大型企业违反本条例规定的义务之情形与对应的法律责任，实质上是总结与汇总了条例第十六条、第十一条对大型企业、国有大型企业的要求与禁止性规定。

第二十八条：部分或者全部使用财政资金的团体组织采购货物、工程、服务支付中小企业款项，参照本条例对机关、事业单位的有关规定执行。

军队采购货物、工程、服务支付中小企业款项，按照军队的有关规定执行。

【解读】本条针对的是部分或者全部使用财政资金的团体组织以及军队。《条例》规制的主体是机关、事业单位和大型企业，部分或者全部使用财政资金的团体组织虽不属于机关、事业单位，但在国家对其的管制上实质上有众多相似之处，因此对部分或者全部使用财政资金的团体组织支付中小企业款项的规定参照本条例关于机关、事业单位的有关规定执行。而军队基于其特殊性，按照军队的有关规定执行。

第二十九条:本条例自2020年9月1日起施行。