不按证排污被罚100万并吊销许可证法院判决变更

【裁判要旨】

1、法院变更判决遵循禁止不利变更原则以及诉讼经济原则；

2、企业不按排污许可证规定排放水污染物的行为，属于超标排污的具体表现形式之一，而非两个独立的违法行为。对同一违法行为同时触犯两个罚则的，择一适用。

3、裁量标准作为规范性文件，对于“情节严重”等情节进行具体化，超出立法旨意的，不能作为法律适用依据。

【相关法条】

1.《中华人民共和国水污染防治法》第十条 排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。

2.第二十一条 直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。

3.第八十三条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；

某金属制品（深圳）有限公司、深圳市生态环境局宝安管理局二审行政判决书

(2020)粤03行终453号

上诉人（原审原告）：某金属制品（深圳）有限公司

被上诉人（原审被告）：深圳市生态环境局宝安管理局

上诉人某金属制品（深圳）有限公司因与被上诉人深圳市生态环境局宝安管理局行政处罚纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

No.

一审法院

一审法院查明，被告于2018年9月7日作出575号处罚决定，认定原告2018年5月14日存在不按排污许可证的规定排放水污染物，超标排污。原告上述行为违反了水污染防治法第十条、特区环保条例第二十五条之规定，依据水污染防治法第八十三条第一款第（二）项、特区环保条例第六十九条第一款第（二）项，并参照深圳环境处罚裁量标准第六章§6.4.1、第十章§10裁量标准规定，原告位于茅洲河流域特别控制区，A类污染物超标3倍以上，近一年内因超标受到2次以上行政处罚，被告责令原告立即纠正不按照排污许可证排放水污染物的行为，并作出如下处罚决定：

1.处以罚款10000000元人民币；

2.吊销排污许可证。

原告于2018年9月18日收到上述处罚决定后，对该处罚决定不服，诉至一审法院。

本案应围绕如下争议焦点进行审查：1.被告认定原告2018年5月14日存在不按排污许可证规定排放水污染物、超标排污违法行为，依据是否充分；2.被告基于前述认定对原告作出的处罚决定是否合法。

关于第一个争议焦点，关于原告在2018年5月14日有无排污行为的认定问题，被告提交的经原告工作人员宁某确认的污染源废水采样原始记录表、现场检查笔录与原告工作人员孙某在接受被告调查询问过程的陈述内容可以相互印证证明原告在当日暂未生产，废水处理设施有在运行，总排放口及一类污染物排放口有废水排放，原告主张工厂当日未生产故污染处理设施当然不会运行，且视频显示水面静止，故原告并无排污行为。本院认为，无论是总排放口采样视频还是一类排放口的采样视频均显示有废水排放，原告上述主张与查明事实相悖，并无事实依据；且从庭审各方陈述可知，工厂生产与废水处理设施的运行及废水排放在时间点上并不当然一一对应，故原告前述主张理由不成立，本院不予采信。

关于原告是否存在超标排污的认定问题，双方争议主要为涉案监测报告是否应当作为定案依据，就此，本院认为，被告作为环境行政主管部门而非监测机关，被告将监测报告作为其作出处罚的事实依据，其举证责任及范围应限于证明监测报告符合形式合法要件。本案中被告提交的证据及庭审陈述可以相互印证证明，宝安监测站作出的监测报告符合环境处罚办法第三十五条规定的监测报告应当具备的形式要件、符合《地表水和污水监测技术规范》规定。而根据涉案监测报告载明内容，结合原告取得的17号批复及排污许可证，原告在2018年5月14日所排污水的PH值及总镍、总磷浓度均超出排污许可证执行的《电镀水污染物排放标准》载明的排放标准限值。被告认定原告存在不按排污许可证规定排放污染物、超标排污行为，有相应的事实依据。通观原告对监测报告的异议，主要集中在认为该监测报告的采样、检测不符合HJ493-2009《水质采样样品的保存和管理技术规定》、采样及监测人员不具备资质等方面，但HJ493-2009《水质采样样品的保存和管理技术规定》的内容系对水质样品保存和管理规定，并不涉及到水质采样方法。原告并无证据证明涉案监测报告存在违反HJ494-2009《水质采样技术指导》规定之处，被告亦在庭审中提交了环境监测人员上岗合格证、检验检测机构资质认定证书、资质认定计量认证证书、计量器具检定证书说明采样及监测人员符合资质，故原告上述主张，理由不成立，本院不予采信，宝安监测站作出的涉案监测报告合法有效，可以作为定案依据。

关于第二个争议焦点，被告作出被诉处罚决定时生效的2017年版特区环保条例第二十五条第二款规定，排污者应当按照排污许可证的规定排放污染物，并遵守排污许可证载明的环境管理要求。该条例第六十九条第一款第（二）项规定，违反该条例第二十五条第二款规定，排污者未遵守排污许可证载明的环境管理要求的，由环保部门责令限期改正，处五万元以上十万元以下罚款；未按照排污许可证规定排放污染物的，责令限期改正，处十万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，并吊销排污许可证。

本案中，被告认定原告的违法行为系不按排污许可证规定排放水污染物、超标排污，而超标指的是超出排污许可证执行的《电镀水污染物排放标准》载明的排放标准限值，结合水污染防治法第三章水污染防治监督管理的规定及其中第二十一条关于排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求的规定可知，不按排污许可证规定排放水污染物与超标排污同为违反环保主管部门限制水污染排放总量的行政管理体系的行为，且不按排污许可证规定排污系超标排污的具体表现形式之一，故本案原告违法行为唯一。

本案中，被告依据上述法律法规作出的处罚决定内容为罚款1000000元、吊销排污许可证，而从上述法律法规内容可知，罚款1000000元系水污染防治法关于超过水污染排放标准排放水污染物的一般情节的处罚措施，吊销排污许可证系特区环保条例关于未按排污许可证规定排放污染物情节严重的处罚措施，故被诉处罚决定实际系对原告同一违法行为的违法程度同时做出了既属于一般情节又属于情节严重的认定，属于事实认定前后矛盾，作出的行政处罚明显不当。

综上，被告作出的处罚决定虽认定原告存在不按排污许可证规定排污、超标排污有相应的事实依据，程序合法，但其对于原告前述违法行为的情节认定存在事实认定前后矛盾，作出的行政处罚明显不当。鉴于本案原告在2018年5月14日超标排污的超标情况、该次超标排污前近一年内存在两次以上因不按排污许可证规定排放水污染物、超标排污被予以处罚，生产经营地点位于茅洲河流域特别控制区等情形，属于情节严重，且被告亦明确其认定原告2018年5月14日违法行为属于特区环保条例第六十九条规定的情节严重情形。综合考虑《中华人民共和国立法法》第九十条第二款关于“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”之规定，以及行政诉讼法第七十七条第二款关于“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”确立的禁止不利变更原则以及诉讼经济原则，根据行政诉讼法第七十七条第一款之规定，本院依法变更被告作出的575号处罚决定中罚款1000000元为200000元。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决如下：

一、变更被告深圳市生态环境局宝安管理局作出的深宝环水罚字[2018]575号行政处罚决定的罚款人民币1000000元为200000元。

二、驳回原告原告永艺发金属制品（深圳）有限公司的其他诉讼请求。

No.

二审法院

本院认为，本案中，被上诉人根据在案证据，认定上诉人2018年5月14日存在不按排污许可证的规定排放水污染物、超标排放的违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项和《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定，作出被诉行政处罚决定，对上诉人处以罚款100万元并吊销排污许可证。而结合本案已查明的事实，本案实为原告同一违法行为同时触犯两个罚则，且被上诉人在认定上诉人违法情节时存在前后矛盾，原审判决据此认定被诉行政处罚明显不当，并优先适用《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定，将被诉行政处罚决定确定的罚款数额由100万元变更为20万元，并判决驳回上诉人的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。

关于上诉人提出的被上诉人吊销排污许可证超越职权的问题，上诉人主张其排污许可证只能由颁发该行政许可的原深圳市人居环境委员会，即机构改革后的深圳市生态环境局行使吊销行政许可的职权，被上诉人作出吊销排污证的决定属于超越职权。对此，本院认为，首先，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第二款规定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关决定撤销相关行政许可，性质上属于行政机关对已作出的准予行政许可决定存在的违法或错误问题的纠正，属于行政许可领域的自我纠错，因此撤销行政行可的职权依法应由作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关行使。

其次，本案涉及的吊销排污许可证决定，性质上属于行政处罚，是通过剥夺当事人依法获取的行政许可的方式，对当事人实施违法行为予以惩诫，而非是对违法行政许可决定的纠错。被上诉人作出吊销排污许可证决定，其职权系基于法律、法规授予的实施行政处罚的权力，且该行政处罚职权的行使亦不受相关排污许可证系由被上诉人的上级行政机关颁发这一因素的限制。上诉人的该项上诉主张，实质是混淆了撤销行政许可与吊销许可证这两个不同性质的行政行为。

第三，虽然《广东省排污许可管理办法》第26条规定了由颁发排污许可证的行政机关吊销排污许可证，但《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定已通过特区法规的方式，授予被上诉人对违反该条规定的当事人依法实施吊销排污许可证处罚的法定职权。被上诉人通过特区法规获得吊销排污许可证的授权，与《广东省排污许可管理办法》第26条关于吊销排污许可证职权的规定并不存在冲突。故上诉人关于被上诉人作出吊销排污许可证超越职权的上诉主张不能成立，本院不予采纳。

关于上诉人提出的被上诉人依据深圳市生态环境局制定的裁量权标准认定上诉人违法情节严重、构成适用法律错误的问题，上诉人主张，根据《深圳经济特区环境保护条例》第二十四条第三款的规定，排污许可证的具体实施办法由市政府另行规定，而深圳市人民政府87号令《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》第三十条规定的则是逾期未完成限期治理任务的，才予以吊销排污许可证。本案中被上诉人并未责令上诉人限期治理，而是依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》的规定，以近一年内超标受到两次以上行政处罚为由认定上诉人违法情节严重，吊销了上诉人的排污许可证，显然裁量实施标准关于情节严重吊销排污许可证的规定与政府规章规定的吊销排污证条件并不一致。裁量标准作为规范性文件，不应当违反《特区排污许可证管理办法》的规定。

对此，本院认为，首先，《特区排污许可证管理办法》第二十条第（二）项规定：“排污单位应遵守以下规定：……（二）污染物的排放浓度（强度）、排放总量不得超出污染物排放许可证载明的控制指标；……”同时该管理办法第三十条规定：“持证单位违反本办法第二十条第（二）项规定的，由环境保护部门责令其限期治理，并处五千元以上二万元以下罚款；逾期未完成治理任务的，处二万元以上五万元以下罚款，依法由环境保护部门吊销污染物排放证的，予以吊销。”结合上述规定，确实如上诉人所述，《特区排污许可证管理办法》规定了如果排污单位超过排污许可证载明的控制指标超标排污的，应先由环境保护部门责令其限期治理。但是需要指出的是，《特区排污许可证管理办法》发布时间是1999年9月8日，制定依据是1994年的《深圳经济特区环境保护条例》。而《深圳经济特区环境保护条例》自1994年12月31日施行以来，先后历经2000年、2009年、2017年、2018年四次修法，相比1994年的《深圳经济特区环境保护条例》，在条文数量及内容方面均有变化。其中，适用于本案的《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定：“……未按照排污许可证规定排放污染物的，责令限期改正，处十万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，并吊销排污许可证；……”对比该条与上述《特区排污许可证管理办法》第三十条的规定可以看出，针对未按照排污许可证规定排放污染物的违法行为处以吊销许可证的行政处罚，《特区排污许可证管理办法》只规定了“逾期未完成治理任务”这一种情形，而《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）规定的适用情形是情节严重，适用的范围更大。

其次，仅从前述《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项的规定就可以看出，适用该条规定的罚则已包含“十万元以上二十万元以下罚款”、一般情节与情节严重的处罚裁量空间。根据《深圳市规划行政处罚裁量权若干规定》第八条第一款的规定，市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内，根据本规定制定本系统行政处罚裁量权实施标准。涉案《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》可以作为被上诉人作出被诉行政处罚决定的依据之一。本案被上诉人依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版)》关于《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定的“情节严重”的裁量标准，作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。

第三，除《特区排污许可证管理办法》第三十条关于“逾期未完成治理任务予以吊销排污许可证”的规定之外，被上诉人根据市级环保部门制定的行政处罚裁量权标准，作出行政处罚时适用《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项关于“情节严重予以吊销排污许可证”的规定，并不违反《特区排污许可证管理办法》的相关规定。上诉人关于只有符合政府规章规定的“逾期未完成治理任务”条件才能给予吊销排污许可证处罚的上诉主张，实质是将《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项规定的“情节严重予以吊销排污许可证”仅局限于“逾期未完成治理任务予以吊销排污许可证”这一种情形，明显存在法律理解错误。故上诉人关于被上诉人作出被诉行政处罚决定违反《特区排污许可证管理办法》相关规定、存在适用法律错误的上诉主张亦不能成立，本院不予采纳。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人关于撤销原审判决及被诉行政处罚决定的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人某金属制品（深圳）有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长：王成明

审判员：杨宝强

审判员：王强力

二Ｏ二Ｏ年五月二十五日

书记员：颜慧婷