【以案释法】某运输公司对某公路管理机构行政处罚的行政复议案

【案情简介】

申 请 人：某运输公司

被申请人：某公路管理机构

2015年8月9日，申请人某运输公司所属的一辆“沃尔沃”专用集装箱货车行驶至某县境内公路时，被某公路管理机构执法人员拦停检查。进行检查后，执法人员认定该车擅自超限运输，当场作出行政处罚，罚款一千元。

申请人不服，认为自己的车辆办理了合法手续，执法人员没有认真听取陈述申辩，且在收取一千元罚款后不出具行政处罚决定书，执法人员作出行政处罚的程序违法，向行政复议机关申请行政复议，请求撤销被申请人的处罚决定。

申请人称：申请人的各种集装箱半挂牵引车均办理了合法手续。在执法过程中，执法人员没有认真听取驾驶员陈述申辩，也不认可驾驶员出示的《某省超限运输通行证》，以该车超宽擅自超限运输为由罚款一千元，并且在收取一千元罚款后不出具行政处罚决定书，只开具了一张罚没款专用收据。装运货物的集装箱略超国家规定的标准，但是并不超载（重），且已经在某省公路路政管理总队办理《超限运输通行证》。该车符合上路行驶的相关规定，不存在非法超限行驶行为。另外，路政执法人员作出行政处罚的程序违法。请求复议机关撤销被申请人作出的行政处罚。

被申请人答复称：被处罚车辆确实存在超限运输行为，驾驶员也未出示《超限运输通行证》。但是，限于执法单位实际条件限制，未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，因此该执法过程已经无法证明。另一方面，执法人员在作出行政处罚的过程中已经口头告知行政相对人相关的权利义务，执法过程并不违法。

【复议结果】

复议机关经审理认为：被申请人作出的行政处罚行为未按照法律规定的程序进行，未向行政相对人出具《行政处罚决定书》，违反了原《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条的规定，属于程序违法，应当予以撤销。在复议过程中，被申请人认识到该行政处罚行为的程序违法，主动向申请人退还了一千元罚款，申请人自愿撤回了行政复议申请。

【焦点问题评析】

一、本案被申请人认定申请人构成超限运输的证据是否充分。申请人在复议申请中称，申请人的集装箱半挂牵引车均办理了合法手续，在执法过程中申请人也出示了《某省超限运输通行证》。但是被申请人称，申请人未出示随车《某省超限运输通行证》，因执法单位未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，因此该执法过程已经无法证明。也就是说，本案被申请人在复议程序中没有提供证据证明申请人未向其出示《某省超限运输通行证》。

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”根据该条规定，鉴于被申请人在复议程序中无法提供证据证明申请人存在超限运输行为，复议机关可据此认定被申请人超限运输的认定没有没有证据、依据，并撤销该具体行政行为。也就是说，本案被申请人认定申请人构成超限运输的证据不充分。

二、本案被申请人行政处罚的程序是否规范。根据案情可知，本案行政执法人员适用简易程序作出行政处罚决定。行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，是指行政处罚主体对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的相关规定，适用简易程序作出行政处罚应当满足三个条件：一是违法事实确凿；二是对该违法行为处以行政处罚有明确、具体的法定依据；三是处罚较为轻微（对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚）。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条的相关规定，行政执法机关适用简易程序作出行政处罚决定，应当遵守以下程序：一是出示执法证件，表明执法人员身份；二是告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据；三是听取当事人的陈述和申辩；四是填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；五是将行政处罚决定书当场交付当事人。

根据以上规定，行政处罚决定书是行政执法机关实施行政处罚时所必须履行的要式法律文书，不论在简易程序或者普通程序中都应当依法交付给行政相对人，并告知其有陈述、申辩的权利。本案中，被申请人向申请人作出行政处罚，即使适用简易程序，也应该按照法定程序向申请人出具行政处罚决定书。申请人未依法向被处罚人当场交付行政处罚决定书，导致程序违法。

【指导要点】

一、执法机关应提高证据意识做好证据搜集保全工作。在本案中，被申请人限于执法单位实际条件，未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，已经无法证明该执法过程，也显示出部分行政机关执法过程记录不全面、证据保全不充分问题。2018年，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）对执法全过程记录制度提出了明确要求。《交通运输行政执法程序规定》（交通运输部2021年第6号令）第三条规定：“执法部门应当全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，加强执法信息化建设，推进执法信息共享，提高执法效率和规范化水平。”第二十九条规定：“实施行政检查，应当制作检查记录，如实记录检查情况。对于行政检查过程中涉及到的证据材料，应当依法及时采集和保存。”各级交通运输行政执法机关应当通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。在没有录音录像电子记录的条件下，执法机关和执法人员应当做好执法文字记录，做好证据保全工作，否则一旦引起行政复议或行政诉讼，很可能会因为无法提供充分证据从而导致具体行政行为被确认违法或被撤销。

二、执法机关实施行政处罚应严格遵守法定程序。处罚法定原则不仅要求实体合法，也要求程序合法，即执法机关实施行政处罚，必须严格遵守法定程序。实施行政处罚必须严格遵守法律、法规和规章规定的步骤、方式、时限等有关程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关将决定撤销、变更或确认该具体行政行。行政执法机关应严格落实以上规定，切实提高严格规范公正文明执法水平。

透过本案可以看到，个别基层执法机关法治意识不高、证据意识和程序意识不强，对执法程序规范学习不够，导致执法过程中的不规范行为仍然存在。交通运输领域行政执法机关要提高证据意识并做好证据保全工作，提高程序意识并严格规范执法程序，认真记录复核当事人的陈述申辩，不断提升执法人员的法治意识和执法水平。