优化经营者集中反垄断审查规则保护公平竞争激发市场活力——《经营者集中审查规定》解读

　　为贯彻落实党中央、国务院决策部署，配套新《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）实施，进一步规范和优化经营者集中反垄断申报和审查程序，市场监管总局开展《经营者集中审查暂行规定》（市场监管总局30号令，以下简称《暂行规定》）修订工作，出台《经营者集中审查规定》（市场监管总局67号令，以下简称《规定》），自2023年4月15日正式施行，《暂行规定》同时废止。

　　一、修订背景

　　新《反垄断法》于2022年8月1日实施，对进一步完善经营者集中审查制度提出新的要求。《暂行规定》作为规范经营者集中反垄断申报和审查的配套部门规章，必须与时俱进，积极回应经营者集中审查和调查的实践要求，为反垄断执法机构依法行政提供更为规范、科学、合理的制度性基础。优化和健全经营者集中反垄断审查程序，提高审查质量和效率，有利于保护公平竞争，激发市场活力，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

　　二、修订过程

　　市场监管总局于2022年初启动修订工作，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照科学立法、民主立法、依法立法、开门立法的要求，以落实反垄断法修订精神、坚持问题导向、坚持服务发展和坚持兼收并蓄为修订主要原则，在开展立法调研、组织理论研究、总结执法经验以及征求意见基础上，形成了《经营者集中审查规定（征求意见稿）》。2022年6月27日至7月27日，在中国政府法制信息网、市场监管总局官方网站上公布征求意见稿，向社会广泛征求意见。同时，广泛征求国务院反垄断委员会成员单位、市场监管总局各司局、省级市场监管部门、律师事务所、企业和专家学者的意见建议。

　　三、修订主要内容

　　《暂行规定》共65条，本次修订修改39条，增加14条，删除1条，形成《规定》共78条。修订内容主要涉及以下五个方面：

　　（一）巩固反垄断法修改成果，明确相关制度适用规则。

　　一是增加关于经营者集中审查期限“停钟”制度规定。新《反垄断法》设立经营者集中审查期限“停钟”制度，明确了反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中审查期限的三种情形。《规定》对适用相应情形的启动条件、恢复条件、起止时点、决定形式进行了细化。（第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条）

　　二是完善未达申报标准经营者集中的处理规定。《规定》第八条新增了未达申报标准但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的申报程序，明确市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。《规定》还对经营者按要求申报或不申报分别适用审查或调查程序作出细化规定。（第八条、第四十三条、第五十六条）

　　（二）健全分类分级审查制度，提高反垄断审查效能。

　　一是加强对受委托省级市场监管部门的指导和监督。2022年8月1日起，市场监管总局试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西五省（市）市场监管部门开展部分经营者集中反垄断审查。《规定》提出市场监管总局应当加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性。（第二条）

　　二是突出公平公正监管、科学监管、智慧监管。首先，《规定》在原有“依法平等对待所有经营者”基础上，增加“坚持公平公正”的要求，强调一视同仁的执法原则。其次，规定健全经营者集中分类分级审查制度，可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法，评估经营者集中审查制度的实施效果并改进审查工作。再次，《规定》提出强化经营者集中审查工作的信息化体系建设，推进智慧监管，提升审查效能。（第三条、第六条、第七条）

　　三是完善简易案件程序相关规定。《规定》新增关于简易案件公示程序的规定，明确市场监管总局受理简易案件后，对案件基本信息予以公示，公示期为十日，公示的案件基本信息由申报人填报。同时明确简易与非简易案件程序的转化与衔接，对于不符合简易案件标准的简易案件申报，市场监管总局予以退回，并要求申报人按非简易案件重新申报。（第二十一条）

　　（三）厘清重要概念法律边界，积极回应审查实践。

　　一是进一步明确控制权判断因素。《规定》在总结相关执法经验的基础上，将“股东大会”修改为“股东（大）会等权力机构”；将“董事会或者监事会”修改为“董事会等决策或者管理机构”，并增加对其历史出席率和表决情况进行考量的因素，优化了判断控制权与施加决定性影响的因素。同时，修改后的《规定》明确了共同控制的含义，规定两个以上经营者均拥有对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的，构成对其他经营者的共同控制。（第五条）

　　二是规定“实施集中”判断因素。《规定》以列举方式明确了实施集中的判断因素包括但不限于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等，为实践中判断集中是否实施作出指引，有助于经营者规避违法风险，增加执法透明度。（第八条）

　　三是优化参与集中的经营者的营业额计算。首先，《规定》明确了营业额概念中“上一会计年度”的内涵，规定“上一会计年度”是指集中协议签署日的上一会计年度，增加可操作性。其次，《规定》优化了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额计算方式，明确了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额应当在有共同控制权的参与集中的经营者之间平均分配，减少经营者集中申报的不确定性。（第九条、第十条）

　　四是规范审查程序相关用语。为更好体现经营者集中审查的事前监管特征，《规定》将原“立案”程序改为“受理”程序，以区别于违法实施经营者集中调查的立案程序，也便于经营主体理解和接受。（第十七条、第十八条、第二十二条）

　　（四）明确相关主体责任义务，提高执法有效性。

　　一是规范申报人和申报代理人行为。《规定》明确了申报人和申报代理人责任，规定申报人应当严格审慎选择代理人，并对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性负责；申报代理人应当诚实守信、合规经营，并协助申报人对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性进行审核。申报人应当对代理行为加强管理并依法承担相应责任。代理人故意隐瞒有关情况、提供虚假材料或者有其他行为阻碍经营者集中案件审查、调查工作的，市场监管总局依法调查处理并公开，可以向有关部门提出处理建议。（第十三条、第十四条、第七十条）

　　二是完善监督受托人选任规则。《规定》明确义务人在监督受托人选任过程中所承担的责任，进一步细化受托人人选的选任要求。《规定》新增“义务人正式提交受托人人选后，受托人人选无正当理由不得放弃参与受托人评估”的规定。同时，《规定》明确了义务人未在规定期限内提交受托人人选且经再次书面通知后仍未按时提交，或者两次提交的人选均不符合要求，导致监督执行工作难以正常进行的，市场监管总局可以指导义务人选择符合条件的受托人，有助于确保监督执行工作顺利进行。（第四十五条）

　　三是强化个人隐私与个人信息的保护。《规定》增加了三处涉及个人隐私与个人信息的内容。第一，申报人应当对申报文件、资料中的个人隐私或者个人信息进行标注。第二，反垄断执法机构工作人员泄露执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息的，依照有关规定处理。第三，市场监管总局以及其他单位和个人对于知悉的个人隐私和个人信息承担保密义务。（第十五条、第七十四条、第七十五条）

　　（五）完善法律责任，提振威慑效果。

　　一是完善违法行为罚款规定。按照新《反垄断法》，《规定》提高了违法实施经营者集中和拒绝、阻碍执法情形的罚款额度。其中情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，还可处以罚款数额二倍以上五倍以下罚款，进一步提高法律威慑力。（第六十六条、第六十七条、第七十三条）

　　二是明确违法实施经营者集中调查处理的考虑因素。《规定》指出对违法实施经营者集中进行调查处理时，应当考虑集中实施的时间，是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果及其持续时间，消除违法行为后果的情况等因素。（第六十八条）

　　三是加强受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的法律责任。《规定》对不符合履职要求、无正当理由放弃履行职责、未按要求履行职责或者有其他行为阻碍经营者集中案件监督执行的受托人增加警告、通报批评的行政处罚方式，对受托人和剥离业务买方的罚款最高额度从原来的三万元提高至十万元。（第七十一条、第七十二条）

　　四是强化行纪衔接。《规定》新增“反垄断执法机构在调查期间发现的公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关”的规定。强化纪律保障，以严肃监督执纪确保规范履职。（第七十四条）

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